新形勢下對我國惠農政策的再思考

中國是公認的農業(yè)大國，農民不占少數。五分之一的人口糧食能否實現自給自足關系重大，這與中華民族能否實現偉大的復興計劃息息相關。當前中國的城鄉(xiāng)二元結構嚴重影響了社會資源的公平分配，農民的收入始終難以顯著提高，農民的生活水平令人擔憂。如此以來，農民的種糧積極性也節(jié)節(jié)下降，我國耕地面積逐年下降就是有力證明，甚至還有很多耕地被棄置、被荒蕪。而近年來，農民卻大量以農民工的身份涌入城市。這些都無一例外的證明了農民收入低下的現狀。

1979年，黨中央決定從當年夏糧上市起，開始提高糧食收購價，從而結束了自1966年糧食調價后，糧食統購價格12年未變的局面。1992年以前，我國的惠農政策在農業(yè)生產資料購入方面補貼很少。其中種子購入價格方面幾乎既沒有補貼，也沒有價格限制。只是在例如化肥、農用薄膜等農用生產資料上有少量補貼。1993年起正式以法律形式確立了農產品保護價收購的政策。之后經歷了價格制定是否合理、糧食收購是否敞開的波折，農產品保護價收購的政策于1998年得以真正貫徹實

伴隨著中國加入WTO（貿易組織），我們的惠農政策也為融入經濟、適應統一規(guī)則而做出了相應的變化和調整。國務院于2001年發(fā)布了直接補貼的政策文件。2002年，安徽省率先進行糧食直接補貼方式改革的試點。至2004年，以糧食直接補貼為核心的農業(yè)補貼政策已經惠及。2008年包括農資綜合直補、糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼的四項補貼資金總額達到1028億元。

根據貿易組織規(guī)則的劃分標準，國內的農業(yè)支持政策被分為三類：“綠箱”政策、“黃箱”政策和“藍箱”政策。其中“綠箱”政策是最為被推崇的，認為是對經濟干預少、有利于社會效率和福利的。而“黃箱”政策則被認為是是損害經濟效率，并因此受到限制的。“綠箱”政策是指由政府提供的、費用不轉化給消費者、且對生產者不具有價格支持作用的政府服務計劃，包括對農業(yè)科技、農田水利、農業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資等。“黃箱”政策則是指政府對農產品的直接價格干預和補貼，包括對生產資料等的補貼和對保護收購價等。“藍箱”政策主要是對“黃箱”政策的變通。

根據這樣明確的劃分，我國在入世前的農業(yè)補貼多集中在“黃箱”政策上，對農村投資力度不夠。以往的狹義農業(yè)補貼可大致分為兩種政策，一是對生產資料的農業(yè)補貼，一是對糧食收購價格的保護。這里所指的農業(yè)補貼包括中央確定的農機具補貼、糧食直補、良種補貼、農業(yè)生產資料綜合直補等政策制度。而這里的價格支持則主要指提高糧食收購價格等政策。

以農機具補貼為例，假設農民將政府的補貼全部用于購買糧食種子和農業(yè)耕種用的農機器具。這樣，可以把這種補貼轉化為政府介入農民購買農業(yè)生產資料的價格調控。當政策開始實行時，政府的補貼有類似于補貼，或者說反稅收的效果，會形成社會福利的無謂損失。而在社會福利的分配上，相對于農民的支付意愿價格而言由于補貼，農機具的生產者有或明或暗提升價格的空間。即使假設不完全成立，農機具的生產者也有能力侵占部分，甚至是絕大部分補貼。短期內農民的剩余是，而農機具的生產者的剩余是，社會無謂損失是。

因此，為適應潛在的糧食產量的下降與糧食價格的上升等問題，我國有必要在保持糧食產量的同時，調整農產品生產結構，進一步提高農產品質量，深化農產品的加工。同時要嚴防死守18億畝耕地面積“紅線”，保證糧食生產。這樣，不僅有利于增加農業(yè)生產量，提高農民收入，改善農村生活質量，而且還可以滿足社會對高品質農產品的需求，減少國內對進口產品的依賴程度，保障糧食，有效應對經濟危機對我國農產品進口數量、價格的沖擊。

如前所述，雖然我國的惠農政策還有很大部分屬于WTO規(guī)則中的“黃箱”政策，但是惠農政策不能因此而停止實施。無論是根據國際經驗，借鑒發(fā)達的農業(yè)補貼政策實施經驗，還是根據我國實際情況，都必須堅持實施惠農政策以保證農民的利益。歷史的角度來看，我國現行的農業(yè)直補和收購價格的政策都是在不斷改革的過程中總結出來的，是適合我國當前國情的惠農政策。雖然有的政策在經濟效率、分配公平上仍存在問題，這需要進一步改進。“三農”問題最重要的根本在于提高農民收入，對惠農政策進行調整時仍需立足于此。從前面形勢分析中，我們看到農業(yè)生產和國內對農產品的需求出現了供需不相適宜的地方。主要表現在農產品的進口數量及速度都超過出口的水平。因而，調整農業(yè)結構也勢在必行。

中國長久以來的城鄉(xiāng)二元結構體制，導致資源分配不均、嚴重影響了農村的建設和發(fā)展。要提高農民收入，根本目的還是在于改善農民生活水平和質量。“授人以魚，不如授人以漁”。增加農村建設的投資也符合WTO規(guī)則中的“綠箱”政策要求。其費用并不會轉嫁給消費者，對生產者也不具有價格支持的作用。反而更有利于農村的科學發(fā)展、技術進步，有效提高產量、質量，促進結構調整。同時，通過政府的投資還會帶動企業(yè)、私人投資，從而能更好的以市場需求為導向影響、指導農業(yè)生產結構的調整，優(yōu)化農產品的加工、包裝、銷售。

農民工已經成為社會上不容忽視的群體。春運中的農民工潮，農民工子女留守和上學等都成為近年來人們關注的焦點。今天由于金融危機，大批農民工遭遇失業(yè)也讓我們重新審視“農民工”問題。大量農民工涌入城市打工，也可以看作是城鄉(xiāng)資源分配不均的表現，是人力勞動資源流向城市的體現。在當前形勢下，若能積極組織失業(yè)農民工回到農村，投入到有組織有指導的農業(yè)生產中，或組織他們參與技能培訓進入農產品加工企業(yè)，不僅有助于解決農民工的就業(yè)問題，增加他們的收入，還有利于改善農業(yè)生產的結構，從而保障糧食。