全球糧食總量不缺 但缺乏有效協(xié)調(diào)

當前全球糧食現(xiàn)狀喜憂參半。國際市場糧食價格高位震蕩，未來仍可能反復出現(xiàn)。饑餓人口總量逐年下降，但饑餓問題呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)。全球糧食總量不缺，但缺乏有效協(xié)調(diào)機制。當部分或地區(qū)“斷糧”，應該如何實施救援？

生產(chǎn)出口集中，總庫存低位，“信息赤字”生憂

糧價“過山車”暴露三大短板

“美國去年遭遇的干旱和其他極端天氣推高了全球糧食價格，包括玉米和小麥的價格。雖然干旱引發(fā)玉米減產(chǎn)，但大量的玉米仍繼續(xù)被用于生產(chǎn)生物燃料。”位于美國華盛頓的國際糧食政策研究所所長樊勝根在接受本報記者采訪時說，當前，國際糧食市場依然處于非常脆弱的狀態(tài)，糧食價格依然很高，而且不穩(wěn)定。許多民眾，特別是在非洲和南亞的人民仍受饑餓和營養(yǎng)不良之苦。

美國農(nóng)業(yè)部報告，去年全美有超過2000個縣被宣布為災區(qū)，約80%農(nóng)業(yè)用地遭遇干旱，玉米和大豆受災最嚴重，其減產(chǎn)對2012—2013年的市場供求以及價格的影響很大。該部門11日發(fā)布的報告說，由于供應比預期更緊張，許多農(nóng)產(chǎn)品(6.06,-0.15,-2.42%)價格在過去數(shù)月達到或接近歷史值。美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟學家鮑勃·埃里森認為，農(nóng)作物減產(chǎn)和飼料價格上漲，正在傳導到食品零售價格上。今年美國食品價格通脹或?qū)⑦_到3%—4%。

國際糧食政策研究所市場、貿(mào)易和制度部門主管、資深研究員馬克西莫·托勒羅在一份研究報告中指出：最近遭遇的兩次國際糧食危機分別發(fā)生在2007—2008年和2010—2011年，2011年至2012年國際糧食價格高位波動。他認為，國際糧食市場處在糧價更高，而且更易波動的經(jīng)濟狀態(tài)，也就是高糧價和高波動率的“雙高”狀態(tài)，給糧食生產(chǎn)者和消費者都帶來沖擊，凸顯了改革國際金融和農(nóng)產(chǎn)品市場架構(gòu)的緊迫性。

托勒羅認為，國際糧食價格出現(xiàn)“過山車”，背后的推動因素包括美國和歐洲生物燃料生產(chǎn)的增長，中長期內(nèi)氣候變化的影響，以及糧食期貨交易和投機的作用等。在2010年和2011年，一些糧食生產(chǎn)大國的出口限制政策也造成很大市場干擾。

托勒羅說，目前農(nóng)產(chǎn)品市場有三個顯著特點加大了市場的不穩(wěn)定性。一是主要糧食產(chǎn)品——大米、玉米、小麥和大豆的生產(chǎn)和出口集中度越來越高，一國天氣情況、產(chǎn)量波動和糧食貿(mào)易政策變化，都會立即影響國際市場；二是谷物的庫存總體而言處于歷史低位；三是缺乏關(guān)于糧食生產(chǎn)、庫存水平的準確、及時信息，在“信息赤字”的情況下，市場很容易做出過度反應。

為應對最近兩次國際糧食危機，政策制定者采取了一系列措施。許多著手建設(shè)糧食儲備體系，一些專注于提高糧食自給率。還有一些由于對依賴國際糧食供應失去信心，開始在海外收購農(nóng)地。此外，一些要求加強對農(nóng)產(chǎn)品期貨市場的監(jiān)管，這種做法能否防止糧價過度波動，抑或造成市場更大扭曲還存在疑問。托勒羅認為，這些國內(nèi)層面的政策措施，都可能影響國際糧食市場的運行效率。

樊勝根對本報記者說，國際糧價過度波動以及糧食危機的發(fā)生表明，全球糧食市場缺乏必要的協(xié)調(diào)機制。建立國際糧食儲備機制以減輕糧價波動風險是可行且可取的。這可以從一些地區(qū)性的糧食儲備開始，比如東盟的大米儲備，西非和東非地區(qū)建立糧食儲備等。但建立國際糧食儲備的一個瓶頸是儲備的管理機制問題——由誰、在什么時間釋放儲備，向哪些人釋放儲備，這些都是有待探討的問題。

托勒羅也認為，要明確儲備投放的“觸發(fā)機制”，也就是在什么情況下釋放儲備，這樣的“觸發(fā)機制”必須是透明的。但他也指出，建立糧食實體儲備，不管是地區(qū)或者全球?qū)用?，都不能完全解決因金融、能源和農(nóng)產(chǎn)品期貨交易帶來的市場波動風險。因此，應對國際糧食市場過度波動給糧食帶來的挑戰(zhàn)，需要綜合利用多種政策工具。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織專家指出——經(jīng)濟公平增長是關(guān)鍵

糧食日益成為全關(guān)注的重大議題。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的饑餓報告顯示，全球近8.7億人處于長期營養(yǎng)不良狀態(tài)，其中約8.52億人生活在發(fā)展中。日前，記者就全球糧食問題采訪了總部位于意大利羅馬的聯(lián)合國糧農(nóng)組織經(jīng)濟及社會發(fā)展部首席經(jīng)濟師盧卡·魯索。

　　魯索從事糧食工作多年，幾乎走遍了非洲大陸的大部分貧困。他認為，糧食不但是一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，而且與經(jīng)濟發(fā)展及社會緊密相聯(lián)。

問：當前糧食的現(xiàn)狀如何？

答：總體上講，形勢有喜也有憂。糧農(nóng)組織統(tǒng)計顯示，從1990—1992年到2010—2012年，全球饑餓人口數(shù)量減少了1.32億，從占全球人口的18.6%降至12.5%，從占發(fā)展中人口的23.2%降至14.9%，饑餓人口的總量及其所占人口比例都在下降。但另一方面，全球饑餓問題發(fā)展不平衡。非洲是在此期間饑餓人口數(shù)量增加的區(qū)域，從1.75億增至2.39億，而過去4年增加近2000萬。另外，近年來的國際金融危機也對饑餓問題產(chǎn)生了較大影響。根據(jù)統(tǒng)計，減少饑餓人數(shù)的多數(shù)成果是在2008年國際金融危機爆發(fā)之前，之后改善危機進程明顯放緩，糧食價格上漲也影響了饑餓的工作。

問：糧食安臨哪些新的挑戰(zhàn)？

答：全球糧食現(xiàn)在面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是經(jīng)濟全球化使得糧食問題已經(jīng)不能以地區(qū)眼光來解決，而是要放在全球視野之下；二是在饑餓與貧窮及營養(yǎng)不良嚴重的地區(qū)，往往與當?shù)貎?nèi)部派別沖突或地區(qū)的武裝沖突相互疊加，加重了解決饑餓問題的復雜性；三是天災人禍并發(fā)癥，導致貧窮與饑餓問題日趨嚴重，例如埃塞俄比亞、阿富汗、索馬里等的饑餓人數(shù)是發(fā)展中平均人數(shù)的3倍。在埃塞俄比亞，每年有數(shù)萬人需要國際組織幫助提供食品援助。索馬里現(xiàn)在處于動亂之中，其援助計劃完全要由國際組織管理。多情況下還要依靠當?shù)卣?，當?shù)卣畱撝匾暯鉀Q糧食問題。

問：未來解決糧食問題的辦法是什么？

答：有效保證全球糧食的主要出路在于經(jīng)濟公平增長。促進經(jīng)濟增長，才能有助于解決吃飯問題。但解決糧食需要的是一種與社會公平平行的增長，能夠讓貧困人口在經(jīng)濟增長中受益。因此需要改善這些的社會福利制度，確保最脆弱群體也能夠從增長中獲益。同時還需要加大對農(nóng)業(yè)的投入。目前仍有相當數(shù)量的貧困人口生活在農(nóng)村，生活來源主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，相互借鑒成功經(jīng)驗，如在中國通過南南合作，將自身確保糧食的做法介紹給別的。

最后，未來還可能會考慮使糧食儲備的戰(zhàn)略布局更加合理化，當一個地區(qū)或遇到緊急需要或出現(xiàn)糧食價格上漲時能起到應急及平抑價格的作用。糧食價格目前由市場調(diào)節(jié)，將來可能也是如此，但是為了避免市場投機行為，聯(lián)合國糧農(nóng)組織正在加強對市場的預測，如對主要糧食作物的主要生產(chǎn)進行產(chǎn)量的分析評估，及時向市場提供信息，某種程度上可以起到抑制市場投機的作用。

“10+3”緊急儲備居安思危

東亞地區(qū)是全球大米重要的生產(chǎn)和消費地區(qū)，同時也是自然災害頻發(fā)地區(qū)，部分仍有大量人口處于貧困狀態(tài)，糧食供應鏈十分脆弱。以往如果發(fā)生自然災害，糧食供應一旦“斷鏈”就只能指望政府緊急調(diào)運儲備糧救急，而儲備機制不健全的往往就會出現(xiàn)饑荒。如今，東亞的糧食有了很大改善，其中最重要的“基礎(chǔ)建設(shè)”就是建立了“東盟與中日韓(10+3)緊急大米儲備協(xié)定”。有了這個協(xié)定，受災國就能迅速獲得“外援”，以解燃眉之急。

東盟與中日韓于2011年10月正式簽署“10+3”緊急大米儲備協(xié)定。去年7月12日，這一協(xié)定正式生效。它標志著東盟中日韓“10+3”糧食合作機制化建設(shè)取得重大進展。這一機制目的在于，當該區(qū)域內(nèi)發(fā)生大規(guī)模災害等突發(fā)緊急情況時提供快速支援，促進東亞以大米為主食的互相合作，加強該區(qū)域的糧食以及糧食信息交流，維持大米價格穩(wěn)定。

2012年12月初，臺風“寶霞”造成菲律賓中南部地區(qū)34個省份約620萬人受災。這些受災地區(qū)的經(jīng)濟較為落后，當?shù)鼐用窦毙璜@得基本的糧食供應。包括中國在內(nèi)的多個東亞迅即向當?shù)靥峁┝税ㄊ称?、飲用水在?nèi)的緊急援助。日本在“東盟與中日韓緊急大米儲備協(xié)定”的框架下，向菲律賓提供了價值20萬美元的緊急糧食援助。此次援助將通過菲律賓政府購買菲產(chǎn)大米送往災區(qū)。這是東亞首次通過“東盟與中日韓緊急大米儲備協(xié)定”向其他進行援助。

根據(jù)協(xié)定，“10+3”緊急大米儲備總量達78.7萬噸。其中，中國以向該儲備提供30萬噸大米成為提供國，其次是日本提供25萬噸，韓國提供15萬噸，余下的8.7萬噸由東盟10國分擔。同時，東盟和中日韓還建立了400萬美元的共同基金作為運營費用。其中，中日韓三國各提供100萬美元，東盟10國共同提供100萬美元，該基金可在5年內(nèi)分期提供。據(jù)報道，該大米緊急儲備部分在倉庫保管，可以迅速地用于人道援助，其余部分則由各國庫存事先申報、隨時應約提供。

在2011年至2012年，“10+3”緊急大米儲備已經(jīng)進行了“試運行”，在泰國、老撾和印尼動用了庫存大米，以應對緊急糧食短缺。去年9月召開的東盟與中日韓農(nóng)林部長會議發(fā)布聲明，敦促東盟與中日韓緊急大米儲備理事會完成必要協(xié)議，使該儲備盡快發(fā)揮作用。目前，泰國提出在泰設(shè)立“10+3”緊急大米儲備秘書處。

在去年11月舉行的東盟與中日韓領(lǐng)會議上，各國領(lǐng)重申了加強糧食合作的意愿，且歡迎建立“10+3”糧食信息系統(tǒng)的倡議。