農(nóng)業(yè)部官員:探索發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟
2015-01-06
每日經(jīng)濟新聞8730
核心提示:2015年中央“一號文件”即將出臺,有專家認為推進包括土地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,是其重點內(nèi)容之一。在不久前結(jié)束的農(nóng)業(yè)工作會議上,農(nóng)業(yè)部部長韓長賦提出了2015年20項重點工作任務(wù),內(nèi)容涵蓋引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等。
2015年中央“一號文件”即將出臺,有專家認為推進包括土地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,是其重點內(nèi)容之一。在不久前結(jié)束的農(nóng)業(yè)工作會議上,農(nóng)業(yè)部部長韓長賦提出了2015年20項重點工作任務(wù),內(nèi)容涵蓋引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等。
在深化改革的關(guān)鍵之年,農(nóng)村改革的相關(guān)頂層設(shè)計將沿襲怎樣的思路推進?《每日經(jīng)濟新聞》記者就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村改革試驗區(qū)、農(nóng)墾改革等議題,專訪了農(nóng)業(yè)部相關(guān)司長,今天推出篇。
改革號令發(fā)出,2.4萬億元農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)在此輪改革中成為政策聚焦點。
《每日經(jīng)濟新聞》記者獲悉,《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》將在2015年出臺,改革將以試點形式,發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革將如何在無經(jīng)驗可資借鑒的情況下“摸著石頭過河”?《每日經(jīng)濟新聞》記者(以下簡稱NBD)就此專訪了農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇。
防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益
NBD:按照目前的改革定義,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革將實現(xiàn)何種目標(biāo)?具體措施將有哪些?
張紅宇:農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體目標(biāo)是探索集體經(jīng)濟在市場經(jīng)濟體制下的有效實現(xiàn)形式,將使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份化、實體化、市場化。
股份化是指通過折股量化的形式,明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬,建立集體資產(chǎn)與農(nóng)民之間“按股享有、民主管理、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的利益連接機制,保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。實體化是指建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制,使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正成為獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧、民主管理的市場主體。市場化是指建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進入市場公開交易,實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合,體現(xiàn)集體資產(chǎn)的市場價值。
從宏觀而言,改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬,完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能,有助于促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動、優(yōu)化組合,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換;有助于促進集體資產(chǎn)保值增值,不斷壯大集體經(jīng)濟實力,增強集體經(jīng)濟組織服務(wù)功能。就微觀而言,有助于界定集體經(jīng)濟組織成員身份,在明確集體資產(chǎn)范圍和歸屬的基礎(chǔ)上,將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)確權(quán)到戶。而對農(nóng)民來講,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅可以保障其對耕地、草地、林地等擁有最基本的承包經(jīng)營權(quán),還可以賦予其集體收益分配權(quán)等更多財產(chǎn)權(quán)利,增加農(nóng)民在集體資產(chǎn)經(jīng)營中的收益份額。
NBD:與農(nóng)村土地制度和經(jīng)營制度方面的改革相比,推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有何不同?
張紅宇:農(nóng)村土地制度改革,其方向是在穩(wěn)定集體土地所有制、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)地位和承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上,引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營;農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的方向是構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向目標(biāo)多元化,也存在爭議分歧,主要體現(xiàn)在改革的組織載體、成員界定、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面,對于農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式也沒有比較一致的認識和看法。
相對于農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有特殊性,這種特殊性首先體現(xiàn)在改革對象涉及面廣,它既包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的資金、資產(chǎn),還包括集體資源;既涉及發(fā)達地區(qū)、東部沿海地區(qū)、城市郊區(qū),還涉及廣大農(nóng)區(qū);其次,改革情況比較復(fù)雜,從地域來看,東中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)差別較大,進而導(dǎo)致有的地區(qū)改革需求十分強烈、甚至非改不可,而有的地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)大量空殼村、負債村,這些村賬面資產(chǎn)少,土地升值空間小,因此缺乏改革動力。
農(nóng)村基層黨組織和村民自治組織是健全的,而作為集體資產(chǎn)管理主體的集體經(jīng)濟組織卻是缺位的,建設(shè)和發(fā)展滯后直接導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問題比較突出。通過改革建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,能夠補齊農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體缺位的短板。
NBD:建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,是否是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要措施?
張紅宇:農(nóng)村集體所有制關(guān)系是從“三級所有、隊為基礎(chǔ)”延續(xù)而來,而過去的“隊”,現(xiàn)在已演化為組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn),這使農(nóng)村集體資產(chǎn)在當(dāng)前三級集體經(jīng)濟組織中都有分布。
總的改革思路是,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不能打破原集體經(jīng)濟組織的界限,應(yīng)按照集體產(chǎn)權(quán)歸屬和會計核算單位,分別在不同層級開展改革,可以是村級或組級,也可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級。沒有集體經(jīng)濟組織的地方,應(yīng)在村民自治組織范圍內(nèi)進行改革。已經(jīng)納入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃并完成撤村建居的地方,應(yīng)在原集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)進行改革。已經(jīng)進行村組合并的地方,應(yīng)分別在合并前各集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)進行改革。
對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村級黨組織、村民自治組織之間的關(guān)系問題,要探索行政職能與經(jīng)濟職能分離,集體經(jīng)濟組織主要負責(zé)集體資產(chǎn)運營和管理,增加集體收益分配。
關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定問題,許多村是村民多于集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量,那么身份界定的原則應(yīng)該是堅持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開,從戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)情況、對集體積累作出的貢獻以及有關(guān)法律政策規(guī)定等方面入手,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員民主決定,還要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。
摸著石頭過河
NBD:農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一場重大而嶄新的政策創(chuàng)新,在當(dāng)前的改革推行中,有哪些硬骨頭要啃?
張紅宇:農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項的改革實踐,是典型的“摸著石頭過河”。目前只有2.8萬個村和5萬個村民小組完成改革,相對于農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革等制度創(chuàng)新,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革沒有清晰可辨的路徑選擇。
在改革進行中,我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在集體產(chǎn)權(quán)代表主體法律地位缺失、稅費負擔(dān)過重、經(jīng)營水平低下、集體所有土地管理制度與利用政策改革等四方面的難題。
,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為法定的集體產(chǎn)權(quán)代表主體,與企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人屬于完全不同的組織類型,需要通過立法創(chuàng)設(shè)其法人地位。解決其身份地位問題,是當(dāng)前改革試驗要總結(jié)的。第二,如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記為企業(yè)法人,那么就要面臨稅費負擔(dān)過重的問題,據(jù)我們統(tǒng)計,房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、所得稅等多項稅費綜合稅負超過30%,在辦理集體資產(chǎn)權(quán)屬變更登記時,要繳納超過資產(chǎn)總額13%的變更費用,一些地方農(nóng)民的集體資產(chǎn)股份分紅收益還要繳納20%的個人所得稅。第三,截至2013年底,無經(jīng)營收益的村達32萬個,占總數(shù)的54.5%。農(nóng)村集體經(jīng)濟實力薄弱,集體資產(chǎn)經(jīng)營水平低下,許多地區(qū)還出現(xiàn)了大量的空心村、負債村。第四,對于集體所有、集體經(jīng)營的土地而言,可以根據(jù)地域不同進行土地利用和管理的改革,在發(fā)達地區(qū)要使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同等入市、同權(quán)同價”,確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地的權(quán)利平等,促進城鄉(xiāng)要素平等交換。
NBD:在農(nóng)村進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革,東部地區(qū)較西部地區(qū)而言進展更為順利些,那么廣大中西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)如何改革,特別是在探索集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式上如何尋找突破口?
張紅宇:近年來,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),通過對集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革,找到了發(fā)展集體經(jīng)濟的成功路子。但對廣大中西部地區(qū)來講,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的思路還不夠開闊。在總結(jié)地方實踐探索的基礎(chǔ)上,我認為,發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟,文章還是主要做在土地上。
一是探索推進土地股份合作。可以通過土地入股、農(nóng)戶入社,組建土地股份合作社,以解決土地細碎化和產(chǎn)出能力低下等問題,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。這對于提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率具有重要作用,也豐富了集體經(jīng)濟的形式。二是探索發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟。探索集體經(jīng)濟組織以集體擁有的林場、土地、水塘等資源性資產(chǎn),與閑置房屋、設(shè)備等經(jīng)營性資產(chǎn)作為出資,引導(dǎo)和吸引農(nóng)民投入土地經(jīng)營權(quán),社區(qū)外經(jīng)濟主體投入資金、技術(shù)等多種資源,共同發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟,帶領(lǐng)農(nóng)民走向合作與聯(lián)合。三是探索集體積累新機制??梢蕴剿鹘⒁环N與農(nóng)村稅費改革前“三提五統(tǒng)”性質(zhì)不同的集體積累機制,從過去“自取他用”向“自取自用”轉(zhuǎn)變。一方面在落實“一事一議”政策基礎(chǔ)上,完善集體的公積金公益金提取制度,一方面允許像廣東清遠那樣探索家庭承包經(jīng)營以外的集體土地采取“投包”等多種經(jīng)營形式,拓寬集體積累途徑。
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