農業(yè)補貼改革遇兩難 如何繼續(xù)意見不一
托市收購難以為繼已基本是共識,但怎么改革,用什么政策替代,政策屆、學界仍沒有一致意見。“目前仍然是疑慮重重,決策層舉棋不定。”國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長程國強日前在“2015年中國農村發(fā)展高層論壇”上表示。
他表示,目前農民、相關機構對托市收購的路徑依賴嚴重。政府舉棋不定的原因在于,“如果不托市價格可能會跌到非常低的情況,怎么辦?但是如果托市,庫里的東西怎么辦?庫存的壓力可能是有史以來的一個時期。”程國強表示。而2014年在棉花、大豆試點的目標價格,執(zhí)行中操作成本高,也使政府在是否讓臨儲退出、用目標價格替代上難以決斷。
在前述論壇上,不少專家學者就托市收購制度如何改革,提出了建議。而對于市場十分關注的下一步玉米臨儲收購是否會退出,中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文告訴財新記者,還沒有定,仍在研究。
目標價格“升級版”
程國強是目標價格制度的主要倡導者之一,即政府不再直接入市收購,而是將目標價格和實際市場價格之間的差價補貼給農民。不過,他7月30日在論壇上坦承,實際操作以后確實比較難,包括農戶的面積怎么定?如何規(guī)避道德風險?價格下滑以后怎么辦?預算約束等等,很多問題。“目前試點一年,我們也在做評估,我估計結果不會很好。因此,我們覺得應該從操作層面、完善層面探清思路。”
為此,程國強拋出了目標價格制度的“升級版”。他表示,這個升級版的核心就是由目前補特定農產品,即針對某個具體農產品的補貼,改為非特定產品,即對所有品種。不管生產者在地上種什么,單位面積所獲得的補貼都是一樣的。
“升級版”不再以價格為補貼的觸發(fā)水平,只是針對面積進行補貼,單位面積補貼以補償一定比例的種植平均物化成本為測算基準。補貼只針對法定承包地,補給實際種植者,并可以和現(xiàn)有的直接補貼相銜接。
他認為,改為非特定產品補貼至少有兩個好處。一即可以規(guī)避中國承諾的WTO“黃箱補貼”微量允許上限。中國加入WTO時承諾,價格支持、與農產品現(xiàn)期產量、面積等掛鉤的直接補貼等對貿易有較大扭曲作用的“黃箱補貼”不得超過產值的8.5%。這既要求根據農業(yè)總產值計算不能超過8.5%,也要求單個品種的補貼不能超過該品種產值的8.5%。程國強表示,中國不少農產品,“黃箱補貼”已經沒有提升空間,“稍微有增量就會突破天花板”,但從總產值算,還有很大提升空間。
第二,不扭曲市場。農民可以根據市場決定種什么,有助于優(yōu)化糧油品種結構。不過,政策可以約定一個補貼范圍,比如糧食,不能是蔬菜水果這些產品。
“對臨時收儲,我個人主張應該盡快退出,這個玩不下去了。”程國強表示,如果能夠在明年將所有的臨時收儲政策退出來,玉米、大豆、油菜籽、棉花等都退出來的話,就可以考慮實施目標價格補貼“升級版”。
中國農業(yè)大學校長柯炳生也在論壇上主張,用土地補貼取代現(xiàn)有的農業(yè)補貼。不過,他并不主張限定補貼品種范圍。作為政協(xié)委員,他曾在今年的政協(xié)提案中表示,實行土地補貼,可以更科學合理地調整農產品貿易結構。中國的土地面積緊缺,合理的農產品貿易結構是進口土地密集型產品,也就是畝產水平低的產品,例如大豆、油菜籽、棉花等。進口這些產品,可以節(jié)省出更多的耕地,去生產其他高畝產或高附加值的產品,例如玉米、蔬菜和水果等,以減少這些產品的進口或者增加這些產品的出口。
爭鳴解決方案
論壇上,專家學者提出了多種意見。發(fā)展和改革委員會宏觀經濟研究院副院長馬曉河主張,首先要厘定合理的糧食生產目標和儲備率,“過度生產與超額儲備,耗費大量公共資源。這是一種新的不。”
馬曉河更直指,糧食“十一連增”是政績工程,“誰當部長都不愿意在自己任里讓它減產”,然而,“糧食生產是有波動的,市場是有波動的,自然環(huán)境有波動,非得通過行政干預讓它只增加產量,不減少產量。弦永遠繃得這么緊,行嗎?像人一樣,永遠超速跑總有一天會死的,但是我們誰也不愿意讓它慢下來。”馬曉河說。
聯(lián)合國糧農組織規(guī)定的糧食線是庫存消費比達到17%-18%。馬曉河認為,中國區(qū)域大,流通條件落后,但庫存消費比在30%就夠了。“我們現(xiàn)在是70%的儲備率,是不是要把儲備搞到百分之百?得有個頭。”他認為,應取消臨時收儲政策,制定的目標儲備政策和目標價格政策。每年政府收購,保持儲備率30%,收購指標按比例分到農民手里。馬曉河并認為,增量補貼應該用于支持高標準農田建設、調整農產品結構、農民技術培訓、支持農業(yè)走出去等。
中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員李國祥認為,既然現(xiàn)在補貼制度改革先立后破、中央統(tǒng)一設計很難,可以考慮不必采取一刀切的方式,給地方更多空間,讓地方去探索。
中國科學院農業(yè)政策研究中心主任黃季焜則強調,決策層不應總想著用一個政策去解決所有問題,“農民收入問題、糧食、市場供給等都要解決,這不現(xiàn)實。是一個政策就解決一個問題,其他問題再找別的政策。”
他認為,解決中國“三農”問題不應倚賴補貼。“制度創(chuàng)新不要錢,技術進步花的錢很少,還有市場改革。”黃季焜表示,過去中國取得成功就是靠這三大法寶,“過去是這樣,現(xiàn)在還是要這樣,未來也應該這樣。”
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