國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛 托市收儲(chǔ)政策亟待轉(zhuǎn)型

 　　今年秋收以來，我國(guó)水稻、小麥、玉米三大主糧市場(chǎng)收購價(jià)格出現(xiàn)不同程度下跌。

 

　　2013年9月17日，中共中央在中南海召開黨外人士座談會(huì)，習(xí)近平總書記指出，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化。深化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。

 

　　農(nóng)業(yè)政策也是如此。面對(duì)這次三大主糧的價(jià)格跌落，尤其是玉米價(jià)格斷崖式的跳水，有業(yè)內(nèi)人士稱，雖然糧食價(jià)格市場(chǎng)化改革跟國(guó)際接軌是大方向，但是為什么不選擇平穩(wěn)過渡，而是硬生生的跌落呢?此外，年初為什么不根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)而做預(yù)見性的政策調(diào)整呢?2008年，臨儲(chǔ)政策出臺(tái)已經(jīng)有反對(duì)聲音，為什么不在這一年或者接下來的一兩年時(shí)間及早反思然后進(jìn)行調(diào)整呢?收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策一直在助推糧食價(jià)格穩(wěn)定上升，但這本就是不可持續(xù)的。

 

　　托市收儲(chǔ)政策導(dǎo)致兩個(gè)“前所未有”

 

　　收購價(jià)政策始于2004年，至今已經(jīng)實(shí)施11年。執(zhí)行這一政策的動(dòng)機(jī)源于糧食生產(chǎn)連年豐收，糧價(jià)面臨著較大的下行壓力，為避免重蹈“谷賤傷農(nóng)”的老路，決定執(zhí)行收購價(jià)政策預(yù)案。

 

　　從2004年開始對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)糧食品種實(shí)行收購價(jià)政策。2005年，首次在南方部分稻谷主產(chǎn)區(qū)啟動(dòng)了稻谷收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案。2006年，部分小麥主產(chǎn)區(qū)啟動(dòng)了小麥?zhǔn)召弮r(jià)執(zhí)行預(yù)案。

 

　　臨時(shí)收儲(chǔ)政策始于2008年，執(zhí)行這一政策的作物是玉米。出臺(tái)這一政策的背景是考慮到國(guó)內(nèi)外玉米市場(chǎng)劇烈震蕩的情況。

 

　　2008年，國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)歷了一輪大起大落。從2006年9月到2008年6月，國(guó)際市場(chǎng)玉米價(jià)格上漲149%，達(dá)到歷史水平，卻又在金融危機(jī)爆發(fā)后快速回落，到2008年底，僅半年內(nèi)價(jià)格迅速下跌48%，回到了2006年10月價(jià)格上漲前水平，隨后價(jià)格開始見底回穩(wěn)。

 

　　相較之下，國(guó)內(nèi)玉米連續(xù)多年產(chǎn)大于需的格局導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)比較寬松，價(jià)格下行壓力不斷累積。隨著2008年9月新玉米的逐步上市，價(jià)格下行壓力在市場(chǎng)上開始表現(xiàn)，而同期國(guó)際市場(chǎng)玉米價(jià)格正處于加速下跌過程中。

 

　　于是，為穩(wěn)定市場(chǎng)，解決東北農(nóng)民賣玉米難、價(jià)格下降的問題，保護(hù)農(nóng)民利益和種糧積極性，決定對(duì)玉米實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策。首批玉米臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃于2008年10月下旬下達(dá)，僅計(jì)劃收儲(chǔ)500萬噸。到次年2月，先后下達(dá)了四批臨儲(chǔ)計(jì)劃，共收儲(chǔ)玉米4000萬噸?？陀^來說，在當(dāng)時(shí)價(jià)格偏低的市場(chǎng)背景下，起初幾年臨儲(chǔ)政策也確實(shí)為提升農(nóng)民收入起到了較好的保障作用。

 

　　隨后，大豆、油菜籽、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品也加入了臨時(shí)收儲(chǔ)政策這一行列。隨著2014年中央一號(hào)文件開始取消棉花、大豆臨時(shí)收儲(chǔ)，并同步開展了目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，到今年6月，油菜籽也退出臨時(shí)儲(chǔ)備政策，這一政策被推上了改革的風(fēng)口浪尖。

 

　　執(zhí)行這一政策的結(jié)果是兩個(gè)“前所未有”。今年10月8日，糧食局發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好2015年秋糧收購和秋季儲(chǔ)糧工作并開展專項(xiàng)檢查》的通知稱，目前我國(guó)糧食庫存達(dá)到新高，各類糧油倉儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)存的糧食數(shù)量之大前所未有，儲(chǔ)存在露天和簡(jiǎn)易存儲(chǔ)設(shè)施中的政策性糧食數(shù)量之多也前所未有。

 

　　根據(jù)7月10日，農(nóng)業(yè)部在官方網(wǎng)站公布的《對(duì)十二屆人大三次會(huì)議第1480號(hào)建議的答復(fù)》，下一步將對(duì)不同品種實(shí)行差別化支持政策。對(duì)于稻谷、小麥兩個(gè)口糧品種，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持收購價(jià)，但要改變價(jià)格剛性上調(diào)的市場(chǎng)預(yù)期，以更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，弱化收購價(jià)政策“保收入”功能，減少農(nóng)民增收對(duì)糧食市場(chǎng)價(jià)格上漲的過度依賴，同時(shí)統(tǒng)籌運(yùn)用好價(jià)格支持和補(bǔ)貼兩個(gè)手段，保護(hù)農(nóng)民利益。對(duì)于玉米、大豆、棉花、油菜籽等需求彈性大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)關(guān)聯(lián)程度高的品種，要注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格的決定性作用，通過市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)生產(chǎn)，調(diào)節(jié)供求，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

 

　　11月3日“十三五”規(guī)劃建議稿提到“完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度”，這也意味著，在下一個(gè)五年規(guī)劃乃至更長(zhǎng)的時(shí)間中，收儲(chǔ)制度將進(jìn)行“完善”，用于“糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品”。

 

　　那么哪些可以歸類到“重要農(nóng)產(chǎn)品”行列呢?《財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者在國(guó)新辦召開的新聞發(fā)布會(huì)上追問中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文，他說，當(dāng)然包括玉米，因?yàn)樗侨笾骷Z之一。

 

　　至于將來是否會(huì)廢除臨時(shí)收儲(chǔ)政策，陳錫文回答《財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說，那要看時(shí)間。至少現(xiàn)在還沒有說廢除，即使將來不再執(zhí)行，也一定會(huì)考慮兼顧兩方面的利益，即如何發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，使得價(jià)格貼近市場(chǎng)，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，同時(shí)還要考慮保全農(nóng)民的利益?，F(xiàn)在不論是價(jià)，還是臨儲(chǔ)價(jià)，一定程度上，都是把價(jià)格和補(bǔ)貼合在一起。未來的趨勢(shì)是“價(jià)補(bǔ)”分開，這樣就可以市場(chǎng)，農(nóng)民按市場(chǎng)價(jià)賣糧，經(jīng)營(yíng)主體按市場(chǎng)價(jià)收糧，這樣就把糧食市場(chǎng)搞活了。

 

　　國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛背景下的政策轉(zhuǎn)型

 

　　目前，中國(guó)糧食領(lǐng)域出現(xiàn)奇特的“三量齊增”，即生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量均處于歷史高位。

 

　　陳錫文解釋，“三量齊增”局面的出現(xiàn)有兩個(gè)原因。一方面，生產(chǎn)和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)不對(duì)稱，存在農(nóng)產(chǎn)品供求的結(jié)構(gòu)性矛盾;另一方面，最重要的原因是國(guó)內(nèi)外糧食存在價(jià)格差，具體表現(xiàn)在，2014年，中國(guó)糧食進(jìn)口首次突破1億噸，但其中70%以上是大豆，國(guó)產(chǎn)大豆只有1200多萬噸，進(jìn)口了7140萬噸的大豆。這表明，大豆供給無法滿足需求，而且這幾年進(jìn)口在持續(xù)增加。

 

　　陳錫文說，實(shí)際上出現(xiàn)這個(gè)現(xiàn)象的時(shí)間并不長(zhǎng)，從了解的資料來看，大約是從2012年的秋天開始到2013年的夏天，不到一年的時(shí)間就出現(xiàn)了。在此之前，中國(guó)的大部分農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食作物產(chǎn)品并不高于國(guó)際市場(chǎng)。原因歸結(jié)為四個(gè)方面，即國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升導(dǎo)致價(jià)格的提高、國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格下跌、人民幣兌美元匯率的上升、最近兩三年的全球能源價(jià)格的暴跌導(dǎo)致貨物海運(yùn)價(jià)格的明顯暴跌。

 

　　除此之外，托市收購和臨儲(chǔ)政策也對(duì)國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛起到了一定的推動(dòng)作用。將2014年收購價(jià)于2011年糧食價(jià)格相比較，早秈稻價(jià)格提高了32.4%，中晚秈稻價(jià)格提高了29%，粳稻提高了21.1%，小麥提高了24.2%。實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)的玉米和大豆，前者提高了13.1%，后者提高了20%。

 

　　將今年6月份的價(jià)格與2011年國(guó)際糧食價(jià)格比較，2011年是本世紀(jì)以來玉米價(jià)格的年份，小麥價(jià)格也是處于高位階段。國(guó)際市場(chǎng)大米價(jià)格今年6月比2011年初下跌了40.4%，小麥價(jià)格比2011年價(jià)跌了39.3%，玉米價(jià)格比2011年5月份下跌了49.3%，大豆價(jià)格比2012年10月份下跌了39.2%。

 

　　陳錫文說，在這一時(shí)間段，國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格下跌的幅度超過了國(guó)內(nèi)同期糧食價(jià)格提升的幅度。通過這樣的分析是為了說明，目前出現(xiàn)的中國(guó)糧價(jià)高于國(guó)際市場(chǎng)情況是很復(fù)雜的，不能簡(jiǎn)單的說是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的提高導(dǎo)致價(jià)格上漲，其中有很多因素都值得進(jìn)一步去分析。只有如此，才能對(duì)癥下藥解決問題。

 

　　不過，上海匯易咨詢股份有限公司董事長(zhǎng)、首席分析師李強(qiáng)對(duì)《財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者分析說，由托市收購政策和臨時(shí)儲(chǔ)備政策所帶來的價(jià)格上漲長(zhǎng)期透支了價(jià)格支撐的市場(chǎng)效應(yīng)，這也是本次價(jià)格跌落的很大成因。糧食和保障農(nóng)民收入當(dāng)然非常重要，但是決不能以此為借口而阻礙下一步的深化改革步伐。

 

　　他表示，玉米的臨儲(chǔ)政策2008年開始執(zhí)行，事實(shí)上在當(dāng)年就已經(jīng)引起了爭(zhēng)論。玉米價(jià)格跟國(guó)際市場(chǎng)接軌好在有為期三年的時(shí)間表，可是油菜籽卻是在今年硬生生得一步到位，跌幅達(dá)到40%，這對(duì)種植油菜籽的農(nóng)民來說，沖擊可想而知。

 

　　既然托市收購和臨時(shí)儲(chǔ)備政策需要調(diào)整，對(duì)于現(xiàn)在寄予厚望的目標(biāo)價(jià)格政策，從2014年以來已經(jīng)針對(duì)棉花、大豆試點(diǎn)執(zhí)行了一年多，根據(jù)官方口徑，試點(diǎn)結(jié)果達(dá)到了預(yù)期目的。

 

　　以棉花為例，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊對(duì)《財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說，棉花價(jià)格已經(jīng)回歸了市場(chǎng)均衡價(jià)格，擋住了國(guó)外棉花大量進(jìn)口，新疆棉紡工業(yè)原料成本下降，棉紡工業(yè)投資非?；钴S。這個(gè)改革既促進(jìn)了棉花全產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展，農(nóng)民又因?yàn)閮r(jià)補(bǔ)分開，種棉花的基本收益也得到保障。不過，現(xiàn)在正在探索進(jìn)一步完善補(bǔ)貼的辦法。

 

　　但是大豆的情況就不同了。今年東北大豆產(chǎn)區(qū)每畝補(bǔ)貼50-60元，但是農(nóng)民根據(jù)往年政府的一貫承諾，即種植成本加適當(dāng)利潤(rùn)，要求補(bǔ)貼350-400元才能夠保證其收入不降低。如果評(píng)價(jià)一項(xiàng)政策是否成功的標(biāo)準(zhǔn)是改革能否給農(nóng)民帶來收入的提高，至少不能低于改革前的水平，那么從目前情況來看，對(duì)于豆農(nóng)來說，這一改革方式仍然需要完善。

 

　　李強(qiáng)說，中國(guó)政府制定政策的初衷是保障農(nóng)民收入，但是托市收購和臨時(shí)收儲(chǔ)政策使得財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼大部分都用于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，最多的需要經(jīng)歷“田間-臨時(shí)收購點(diǎn)-中央儲(chǔ)備庫-移庫運(yùn)輸-用糧企業(yè)”的“四進(jìn)四出”，一般也有2-3個(gè)環(huán)節(jié)，可見政策效率非常之低。其實(shí)，玉米收獲以后直接進(jìn)飼料廠“一進(jìn)一出”就可以直接到位而利于生產(chǎn)。關(guān)鍵是政策制定者如何利用市場(chǎng)利益進(jìn)行引導(dǎo)。

 

　　李強(qiáng)建議借鑒美國(guó)等經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過立法程序，授權(quán)政府有關(guān)部門通過甄別的若干商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，針對(duì)農(nóng)民種植(養(yǎng)殖)農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，實(shí)施價(jià)格損失保險(xiǎn)(PLC)或農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃(ARC)的農(nóng)民可選擇制度，就會(huì)大幅減少政府財(cái)政支出，用少得多的錢就能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)農(nóng)民利益的初衷，這在國(guó)外已有多年的實(shí)踐。只不過就目前我國(guó)農(nóng)民收入保護(hù)的法律與政策體系來說，還處在發(fā)展的初級(jí)階段，還有很大的成長(zhǎng)空間和很長(zhǎng)的路要走。