陳錫文：農(nóng)地改革不能犯顛覆性錯誤

 　　按照黨的十八屆三中全會《決定》的部署，農(nóng)村土地制度改革的諸多試點工作已鋪開一年有余。農(nóng)村土地制度是改革的深水區(qū)，既涉及億萬農(nóng)民的財產(chǎn)權利，也關系農(nóng)村集體經(jīng)濟的未來發(fā)展。

 

　　在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，確有許多矛盾和問題時時困擾著農(nóng)民，如被征地后對失地農(nóng)民的補償不足，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權不夠穩(wěn)定，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后承包戶的權益缺乏保障，農(nóng)民因土地抵押受限而難以獲得貸款，農(nóng)民進城后宅基地和住房的處置與如何在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定的住房，等等。

 

　　能否通過農(nóng)地制度改革來找到求解之道，人們對此期望很高。

 

　　十八屆五中全會《建議》和“十三五”規(guī)劃綱要均提出，改革既要維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，也要支持和引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權益。

 

　　但關于“轉(zhuǎn)讓”，在中央批準的有關改革試點中，均明確規(guī)定現(xiàn)階段只能限制在本集體范圍之內(nèi)。而在中央批準的試點地區(qū)之外，有些地方以改革的名義突破了現(xiàn)行法律的有關規(guī)定——建售“小產(chǎn)權房”、向非本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)民住房、未經(jīng)規(guī)劃許可用“以租代征”形式轉(zhuǎn)讓集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設，等等。還有一些地方，為保障集體成員權益而推行的股份合作制改革，也引發(fā)了人們對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未來走向的種種猜測。

 

　　如何看待這些問題，新華社瞭望智庫于兩會期間，就農(nóng)村土地制度改革的走向、底線等問題，專訪了政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領導小組副組長兼辦公室主任、中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任陳錫文。

 

　　陳錫文表示，農(nóng)村土地制度改革關系經(jīng)濟社會發(fā)展全局，須持審慎推進的態(tài)度，涉及突破現(xiàn)行法律的試點必須經(jīng)黨中央、國務院批準，并得到人大常委會關于涉法問題的授權。中國特色社會主義制度要求堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟，堅持農(nóng)村土地集體所有，因而改革應在這一大框架的底線之上穩(wěn)步推進，不能犯顛覆性的錯誤，避免千里之堤，潰于蟻穴。

 

　　1、底線何在？

 

　　瞭望智庫：土地問題攸關“三農(nóng)”未來。黨的十八屆三中全會后，中央就農(nóng)村土地問題推進了一系列改革試點。但近兩年時間過去，不少人認為改革似乎進展不大，并未達到期望值，你怎么看？

 

　　陳錫文：2014年，中央安排農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革，在33個縣級單位開展試點，被稱為“三塊地”改革。此后，中央對農(nóng)村集體產(chǎn)權股份權能改革、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款等試點，也做出了安排。

 

　　當前，這些改革試驗還正在進行之中，對改革進展狀況的判斷，可以用多種指標來衡量，但首先要看對改革的期望與此項改革必須堅持的底線、方向、目標是否吻合。

 

　　以農(nóng)村宅基地制度改革為例，有些人的期望是，應當取消只有農(nóng)村集體組織的成員才能取得本集體宅基地的限制，允許任何人都可以到農(nóng)村去買地買房。但這大概不是此項改革的本意。

 

　　宅基地制度改革，主要是因為農(nóng)村人（戶籍人口）增、地減的趨勢，使得原先“一戶一宅”的宅基地分配制度已經(jīng)難以為繼。試點的目的，是要探索出既能向集體組織成員提供基本住房保障，又能限度節(jié)約農(nóng)村建設用地的制度。

 

　　同樣，一些人對征地制度改革的期望，是破除的土地利用規(guī)劃和用途管制，認為應當實行誰的土地誰做主，想怎么用就怎么用。這顯然與現(xiàn)代的土地管理制度相悖。

 

　　一些人的期望與改革本身的目標不符，對改革進展的判斷當然也就不同。

 

　　瞭望智庫：農(nóng)地改革觸及諸多利益方，改起來不容易，中央明確提出要審慎推進。那么，改革的難度究竟在哪？會否挑戰(zhàn)現(xiàn)有的基本制度？

 

　　陳錫文：改革難度大，是因為它受到一系列制度邊界的約束。應當承認，現(xiàn)行的法律并不完善，需要修改。但怎么改、改成什么樣，要有可復制、可推廣的經(jīng)驗和社會的基本共識為支撐，這就需要進行改革試點。

 

　　這樣的試點當然會涉及突破現(xiàn)有的法律，因而需要人大常委會對試點地區(qū)授權，批準其在試點期間（至2017年底）暫停執(zhí)行某些法律條款，然后再根據(jù)試點的情況來決定是否和怎樣修訂法律。

 

　　以宅基地制度改革為例，至少需要考慮三大基本問題：

 

　　其一，是成員權問題。

 

　　宅基地制度是農(nóng)村集體組織保障其成員居住權的制度，因此，它是集體組織成員權的體現(xiàn)。如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員的權利，甚至可能導致組織本身的瓦解。

 

　　其二，是土地利用規(guī)劃和用途管制問題。

 

　　農(nóng)村的基本功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。農(nóng)村不是搞建設的地方，只是為了滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際需要，才允許有建筑物。城市是集聚人口、財富之地，需要有大量多樣化的建筑來滿足人們的各種需求。隨著農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村的建筑物理應逐步減少。

 

　　進城農(nóng)民的閑置住房，可以按有關法律規(guī)定復墾為耕地，整治為生態(tài)用地，有些還可以按規(guī)劃轉(zhuǎn)用于服務業(yè)，發(fā)展旅游、休閑、養(yǎng)生、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。但如允許其轉(zhuǎn)為非農(nóng)民的私家鄉(xiāng)間別墅，恐怕既不符合中國國情，更不符合發(fā)揮農(nóng)村應有功能的作用。

 

　　其三，是產(chǎn)權性質(zhì)問題。

 

　　因獲取財產(chǎn)的途徑、方式不同，人們的財產(chǎn)就有完整產(chǎn)權和受限產(chǎn)權之分。農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)民住房保障制度的基礎，它是由符合條件的成員從本集體組織無償獲得的，因此在宅基地上所建的農(nóng)民住房就屬于保障房性質(zhì)。

 

　　保障性住房不能如商品房那樣不受限制地進入市場交易，這是人所共知的常識，否則就會造成社會財產(chǎn)關系的紊亂。

 

　　這些問題，關系到農(nóng)村集體經(jīng)濟制度、國土利用的空間結構和社會大眾的財產(chǎn)關系，當然也關系到農(nóng)村經(jīng)濟、社會的基本制度，不能不慎重對待。

　　2、改革究竟要解決什么？

 

　　瞭望智庫：我們了解到，各地對土地改革都進行了頗多嘗試，實踐中難免有“出格”和“走偏”。人們的困惑很多，比如農(nóng)地改革的真正目標是什么？究竟要解決什么問題？

 

　　陳錫文：改革要在明確底線的基礎上，更有效地保障農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利，尋求提高農(nóng)村土地利用效率的途徑。

 

　　按《物權法》規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權等，是農(nóng)民的財產(chǎn)權利。因此首先必須對農(nóng)民的這些權利進行確權、登記、頒證，為獲得法律保障提供基礎。這些工作都在進行之中。

 

　　在明晰和保障農(nóng)民財產(chǎn)權利的基礎上，要通過改革來探索提高農(nóng)民運用財產(chǎn)權利取得收益的有效途徑。

 

　　例如在耕地上，可以通過農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、土地股份合作、代耕代種、土地托管等，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。此外，對一些村莊中廢棄或閑置的農(nóng)民住房，可在支持下實行土地整治或復墾，也可以由集體經(jīng)濟組織將其“租”回來，修繕之后搞休閑旅游等。當農(nóng)民的財產(chǎn)權利得到可靠的保障之后，提高農(nóng)村土地利用效率的途徑很多。

 

　　但是，改革不能顛覆集體經(jīng)濟，這是上述這一切的前提，因而當前的很多觀念和做法需要糾偏。

 

　　《物權法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟是一類特殊的經(jīng)濟組織，它不是共有制經(jīng)濟，集體財產(chǎn)的收益可以量化到成員，但集體的財產(chǎn)不能分割到成員。

 

　　同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有地域性、性和排他性，這明顯不同于企業(yè)組織。企業(yè)經(jīng)營不善可以清算、破產(chǎn)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能破產(chǎn)，因為不能讓農(nóng)民“下崗”。

 

　　集體經(jīng)濟組織可以實行股份合作制改革，但量化到成員的“股份”，只是獲得集體資產(chǎn)收益的依據(jù)而不是資產(chǎn)本身，這種量化到成員的“股份”，不能像合伙制企業(yè)、有限責任公司、股份有限公司的股份那樣可以自主轉(zhuǎn)讓或上市流通，它的轉(zhuǎn)讓只能限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。因此，不能以企業(yè)制度的理論來指導農(nóng)村集體經(jīng)濟的改革。

 

　　瞭望智庫：在你看來，“集體經(jīng)濟”這個概念是否就構成了對農(nóng)地改革的約束？沒有“集體經(jīng)濟”的是如何對待農(nóng)村土地問題的？

 

　　陳錫文：有人認為，農(nóng)村土地制度改革這么難，就是因為有集體經(jīng)濟這個制度的束縛。其實并不盡然。

 

　　我國農(nóng)村土地制度的復雜性，固然與我國特有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度有關，但即便在實行土地私有制的，對農(nóng)村土地的管理也有特殊性。

 

　　，農(nóng)村土地的利用必須服從規(guī)劃和用途管制，在農(nóng)村不允許隨意搞建設；第二，除了新大陸（南、北美洲和大洋洲）外，大多數(shù)尤其是亞洲的農(nóng)村，都存在村莊這種地域性、性、排他性的傳統(tǒng)組織。這就決定，在土地私有制的，對農(nóng)村土地的出租、買賣和轉(zhuǎn)為建設用地等，還都要受到村莊這個組織的約束。

 

　　在日本，每一個市町村都設有以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)委員會，農(nóng)村土地的買賣、租賃以及農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地等事宜，都須經(jīng)農(nóng)業(yè)委員會審議通過后才能進行。此外，日本的法律還規(guī)定，經(jīng)營性公司企業(yè)不得購買農(nóng)地，如要從事農(nóng)業(yè)，必須與農(nóng)民合作，并有一系列明確的限制性要求。

 

　　我國臺灣也禁止經(jīng)營性企業(yè)購買農(nóng)地，從2000年開始雖允許非農(nóng)民自然人購買農(nóng)地，但同時又規(guī)定禁止非農(nóng)民在購買的農(nóng)地上建房。

 

　　例如，2011年臺灣選舉地方領時，民進黨的副競選人蘇嘉全就因為違規(guī)在購買的農(nóng)地上建房，被媒體曝光為“豪華農(nóng)舍”案后，他不得不捐出土地和房屋用于慈善。

 

　　總的來看，在以村莊為基礎實行農(nóng)村社會治理的，盡管大多實行私有制，但在農(nóng)村土地的買賣、租賃和農(nóng)地的轉(zhuǎn)用等方面，仍會受到村莊這個自治體的很強約束。其主要目的，就是為了保持農(nóng)村社會結構的穩(wěn)定。

 

　　當前，我們提倡作為生產(chǎn)要素的土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)、集中和發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，也提倡利用農(nóng)村閑置土地資源（包括閑置的宅基地和農(nóng)房）用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，但這都要以保障農(nóng)民基本權利、堅持農(nóng)村土地集體所有、維護農(nóng)村社會結構的穩(wěn)定為前提。

 

　　3、解決沒錢沒房，要拓寬思路

 

　　瞭望智庫：守住了紅線，但土地如仍不能用于銀行貸款抵押，那么，中央鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，沒有貸款沒有錢怎么辦？

 

　　陳錫文：在這個問題上，思路要放寬一點。

 

　　必須用有效抵押物才能獲得銀行貸款，這是商業(yè)銀行的規(guī)矩，但并非所有的金融機構都如此。農(nóng)民的貸款，不能只靠商業(yè)銀行這一條路，我們必須探索新的路子，比如政策性金融、合作性金融等。

 

　　在日、韓等國和我國臺灣，商業(yè)銀行在農(nóng)村的競爭力遠遜于農(nóng)民自己的合作金融，這是因為政府對后者有政策性優(yōu)惠，降低了其在農(nóng)村的運營成本，將實惠落在了農(nóng)民身上。這樣的合作金融，以熟人社會的信用體系為依托，既降低了運營成本、又減少了不良貸款。

 

　　在這些和地區(qū)，商業(yè)銀行的業(yè)務基本不下鄉(xiāng)，主要是難以處置農(nóng)民的抵押物。如果農(nóng)民貸款經(jīng)營失敗，銀行查封、拍賣農(nóng)民的土地和房屋，使農(nóng)民流離失所，那這家銀行就會被社會輿論罵死。

 

　　因此，農(nóng)民的貸款主要靠政府的政策性金融機構和農(nóng)民自己的合作性金融機構。

 

　　當然，我國也在探索農(nóng)民承包土地經(jīng)營權和住房財產(chǎn)權的抵押貸款，但同時還需要探索使農(nóng)民獲得貸款的更多路子，例如有的地方正在探索建立各種專為農(nóng)民服務的擔保機構等。

 

　　對于農(nóng)民自身，還須培養(yǎng)金融意識、風險意識，在農(nóng)村培育良好的金融生態(tài)，最終形成互為支撐和依托的多形態(tài)、多渠道的農(nóng)村金融體系。

 

　　瞭望智庫：另一個配套問題，是很多進城的農(nóng)民買不起房，鄉(xiāng)下的宅基地和農(nóng)房又不能隨便賣，那到底怎么來籌錢？

 

　　陳錫文：住有所居，并非一定要有自己名下的完整產(chǎn)權房，租賃住房應當是剛到城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民的，等具備條件后再購買屬于自己的住房。在這個問題上，要轉(zhuǎn)變財產(chǎn)觀。

 

　　農(nóng)民市民化，城鎮(zhèn)政府應當為有條件、有意愿進城落戶的農(nóng)民提供與當?shù)厥忻裢鹊墓卜眨热缣峁┍Ｕ闲宰》俊，F(xiàn)在的問題是，大多數(shù)城鎮(zhèn)都沒有向進城農(nóng)民提供這種公共服務。過去可以說提供給城鎮(zhèn)居民的保障房都不夠，但現(xiàn)在整個的房地產(chǎn)要“去庫存”，就有了機會。

 

　　城里賣不出去的房子讓農(nóng)民去買，這恐怕不現(xiàn)實。但這些房子能否轉(zhuǎn)為保障房呢？

 

　　如果政府在土地出讓金、稅收和配套費用等方面對開發(fā)商予以一定支持，銀行也在利率方面給予一定優(yōu)惠，使房價降下來。再設立一些保障房租賃公司，批量購進庫存住房再租賃給進城落戶的農(nóng)民，最終的實惠就落到了農(nóng)民身上。

 

　　這既能為房地產(chǎn)“去庫存”，又能為農(nóng)民工解決進城的住房問題，可謂一舉多得。

 

　　當然，房地產(chǎn)庫存積壓的地方與農(nóng)民想落戶的城鎮(zhèn)是否對得上號也是個問題，但從農(nóng)民大多是在中小城市和小城鎮(zhèn)購房的實際情況看，至少可以解決部分問題。

 

　　同時，就像前面講過的那樣，進城落戶后農(nóng)民閑置的老宅可以多種形式開發(fā)利用。在此基礎上，既可以增加耕地或生態(tài)用地，又可以促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使農(nóng)業(yè)人口減少，留在農(nóng)村的人有更多就業(yè)和增收機會，也使得農(nóng)村能更像農(nóng)村，城鎮(zhèn)能更像城鎮(zhèn)。

 

　　瞭望智庫：與之相關的，是征地拆遷問題。圍繞征地多年來糾紛不斷。如何平衡農(nóng)民權益和城鎮(zhèn)發(fā)展建設的需要？

 

　　陳錫文：黨的十八屆三中全會《決定》對農(nóng)村改革土地征收制度提出了明確要求，那就是要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機制。

 

　　首先是如何縮小征地范圍，這其中有三種方法：

 

　　應當看到，在現(xiàn)有的改革試點中，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，這是縮小征地范圍的具體措施之一。其次，城鎮(zhèn)本身有很多閑置土地，有些企業(yè)已經(jīng)“僵尸”了但地還占著，盤活了這些低效利用的土地，也可以縮小征地范圍。再次，中央明確提出的擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，也有利于縮小征地范圍。

 

　　實際情況是，國有建設用地供應量，2014年比上年下降了16.5%，2015年又比上年下降了12.5%。國有建設用地供應量減少，意味著征收土地的數(shù)量也在減少。這表明，縮小征地范圍，既符合改革方向，也適應我國目前的發(fā)展階段。

 

　　其二是要規(guī)范征地程序。對于征地的范圍、規(guī)劃、主體以及信息披露等，都要依法合規(guī)；征地前廣泛征求意見，特別是被征地農(nóng)民的意見；要建立暢通的訴求表達渠道和合理的化解矛盾的機制。

 

　　其三是重視收入分配問題。

 

　　一些農(nóng)民對土地被征收后的補償有意見，因而要建立土地增值收益的合理分配制度。目前來看，土地增值收益至少要分為四部分：一是農(nóng)民要得到合理的補償；二是開發(fā)商要獲得合理利潤；三是承擔基礎設施建設和提供基本公共服務的當?shù)卣軐崿F(xiàn)財務平衡；四是土地增值幅度差異較大的地塊之間，要有合理的共享機制。這方面，臺灣的經(jīng)驗有一定的借鑒意義。

 

　　臺灣對城市擴張所需的土地，實行區(qū)段征收制度。由當?shù)卣孪劝l(fā)布消息，征求擬征地范圍內(nèi)民眾的意見，也鼓勵擬征地范圍內(nèi)的各種自治組織開展協(xié)調(diào)，最終由政府和自治組織共同完成區(qū)段內(nèi)的土地征收。之后，政府對被征收的土地進行基礎設施、綠地、公益設施和商業(yè)地產(chǎn)等細節(jié)規(guī)劃，并將征收后土地的40%至50%或等額資金返還給土地的原所有者。

 

　　這個過程的關鍵，是在征地之前必須充分測算總體收支能否實現(xiàn)財務平衡，不能實現(xiàn)財務平衡的土地不能征收，這就不能靠“拍腦袋”決策，更不能做“賠本買賣”。

 

　　此外，我們在建立土地增值收益合理分配機制中，還需要解決一個特殊問題，那就是允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市后，土地的所有權并沒有改變，但土地的價值得到了提升后，增值收益如何分配？

 

　　要看到，如果沒有基礎設施和其他配套設施的建設，土地是不可能增值的。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地轉(zhuǎn)為社會建設用地后，也必須分攤使土地增值的成本。

 

　　總之，農(nóng)村土地制度改革，涉及到一系列復雜的制度約束和利益關系調(diào)整，必須慎重穩(wěn)妥推進。