臨時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)玉米產(chǎn)業(yè)的影響分析

 　　2015年9月，決定繼續(xù)在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，掛牌收購(gòu)價(jià)格（國(guó)標(biāo)三等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)）為2元/kg，與2014年的收購(gòu)價(jià)相比，價(jià)格下降了12%，這是實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策8年來(lái)的首次下調(diào)。

 

　　臨時(shí)收儲(chǔ)政策是否達(dá)到預(yù)期目的，其效果如何，是否會(huì)對(duì)玉米產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲？其政策是否有繼續(xù)延續(xù)的必要性？這是政府部門(mén)和學(xué)者需要思考的重要問(wèn)題。本文首先對(duì)臨時(shí)收儲(chǔ)政策的出臺(tái)背景進(jìn)行梳理，分析臨時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)玉米產(chǎn)業(yè)的影響機(jī)理，然后分析臨時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)玉米產(chǎn)業(yè)的影響，最后據(jù)此提出有針對(duì)性的政策建議，以期為政府出臺(tái)糧食保護(hù)政策提供依據(jù)。

 

　　1臨時(shí)收儲(chǔ)政策出臺(tái)的背景

 

　　2008年，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策是在國(guó)內(nèi)外玉米市場(chǎng)劇烈震蕩的情況下出臺(tái)的。2007年之前，國(guó)內(nèi)玉米供給整體偏松，甚至每年還需要出口一定量的玉米，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)供求平衡。2007年全球糧食開(kāi)始大漲，為了穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格，年底開(kāi)始控制玉米及其制成品的出口。2008年，我國(guó)玉米產(chǎn)量已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“五年增”，達(dá)到1.66億t，此時(shí)國(guó)際市場(chǎng)玉米價(jià)格也開(kāi)始回落，另一方面，由于前幾年價(jià)格偏低和畜禽疫病等影響，養(yǎng)殖業(yè)增長(zhǎng)緩慢，加上玉米深加工受控，國(guó)內(nèi)玉米需求增長(zhǎng)緩慢，隨著2008年9月新玉米的逐步上市，價(jià)格下行壓力在市場(chǎng)上開(kāi)始表現(xiàn)。在上述背景下，為穩(wěn)定玉米市場(chǎng)，解決農(nóng)民“賣(mài)糧難”、糧食價(jià)格下降以及保護(hù)農(nóng)民利益和種糧積極性，決定對(duì)玉米實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2008年10月，啟動(dòng)了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃，以挽救一路下滑的玉米價(jià)格。批500萬(wàn)t的玉米收儲(chǔ)計(jì)劃在東北啟動(dòng)；12月初啟動(dòng)第二批500萬(wàn)t的收儲(chǔ)計(jì)劃，但效果不太明顯，難以阻擋持續(xù)下跌的玉米行情的形成；半個(gè)月后，啟動(dòng)了第三批2000萬(wàn)t的玉米收儲(chǔ)計(jì)劃，由于大幅增加了對(duì)玉米的收購(gòu)數(shù)量，東北地區(qū)50%的產(chǎn)量被收購(gòu)，后期市場(chǎng)可流通量所剩無(wú)幾，市場(chǎng)信心有所恢復(fù)，各地玉米價(jià)格跌勢(shì)放緩。為了減少政策成本、提率并穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，2009年以后的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃不再采取分批下達(dá)，而是在每年下半年一次性出臺(tái)當(dāng)年的臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃。此后，連續(xù)8年出臺(tái)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策。

 

　　2價(jià)格支持政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
 

 

　　假設(shè)玉米市場(chǎng)價(jià)格為Po，為了支持玉米生產(chǎn)者收入，維護(hù)農(nóng)戶生產(chǎn)玉米的積極性以及保障糧食，出臺(tái)玉米價(jià)格支持政策，價(jià)格為Ps。

 

　　假設(shè)1：政府不采購(gòu)市場(chǎng)多余玉米產(chǎn)品
 

 

　　假設(shè)2：政府確定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格并收購(gòu)
 

　　臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施效果分析

 

　　對(duì)玉米市場(chǎng)的影響

　　穩(wěn)定了國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)價(jià)格

 

　　玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施以來(lái)，對(duì)于平抑玉米價(jià)格穩(wěn)定玉米市場(chǎng)起到了明顯的作用。雖然國(guó)際價(jià)格大起大落，但國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格波動(dòng)較小。2007年1月—2014年8月，國(guó)內(nèi)玉米產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)月均批發(fā)價(jià)格平均波動(dòng)幅度分別為1.6%和1.5%，而同期國(guó)際現(xiàn)貨和期貨月均價(jià)平均波動(dòng)幅度分別達(dá)到5.6%和6.3%，明顯高于國(guó)內(nèi)波動(dòng)幅度。玉米生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)波動(dòng)也相對(duì)較小。

 

　　玉米價(jià)格倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重

 

　　首先是產(chǎn)區(qū)與銷(xiāo)區(qū)價(jià)格倒掛。東北是玉米最主要的產(chǎn)區(qū)，華北黃淮產(chǎn)區(qū)次之，而南方是主要的銷(xiāo)區(qū)，其流通格局則是自東北向華北及南方銷(xiāo)區(qū)運(yùn)輸。通常情況下，東北玉米價(jià)格，華北黃淮產(chǎn)區(qū)次之，加上運(yùn)輸物流成本，南方銷(xiāo)區(qū)玉米價(jià)格。但自臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施以來(lái)，由于臨時(shí)收儲(chǔ)只在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)行，并且收儲(chǔ)價(jià)格在市場(chǎng)出清價(jià)格之上，對(duì)東北產(chǎn)區(qū)托市作用直接而明顯，對(duì)其他地區(qū)影響則相對(duì)較弱，在東北臨時(shí)收儲(chǔ)期間，由于華北地區(qū)價(jià)格低迷，部分糧商甚至從河北等地購(gòu)買(mǎi)玉米運(yùn)到遼寧、內(nèi)蒙古乃至吉林，流向臨時(shí)收儲(chǔ)的糧庫(kù)，玉米流通出現(xiàn)了逆向流動(dòng)，價(jià)格出現(xiàn)了產(chǎn)地與銷(xiāo)地倒掛。

 

　　其次是國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛嚴(yán)重。國(guó)外近幾年玉米價(jià)格下跌趨勢(shì)十分明顯，而國(guó)內(nèi)由于政府的托市，價(jià)格處于高位橫盤(pán)，國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛現(xiàn)象較為嚴(yán)重。以2014年3月的新奧爾良離岸價(jià)為例，僅1.32元/kg，與同時(shí)期我國(guó)2.2元/kg的收購(gòu)價(jià)相比優(yōu)勢(shì)十分明顯，國(guó)內(nèi)用戶更愿選擇價(jià)格更低的進(jìn)口玉米，使得國(guó)內(nèi)玉米在糧庫(kù)大量囤積。

 

　　對(duì)玉米生產(chǎn)者的影響

　　促進(jìn)了玉米產(chǎn)量穩(wěn)定的增長(zhǎng)

 

　　玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施，提高了農(nóng)民銷(xiāo)售玉米的價(jià)格，有效解決了農(nóng)民賣(mài)糧難且效益低下的狀況，促進(jìn)了農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性，大力地促進(jìn)了玉米產(chǎn)量的增長(zhǎng)。玉米產(chǎn)量從2007年的15230萬(wàn)t增長(zhǎng)到2014年的21564.6萬(wàn)t，增加了6334.6萬(wàn)t，增幅達(dá)41.59%。

 

　　對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)具有一定的誤導(dǎo)性

 

　　首先，臨時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)農(nóng)民產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有一定的誤導(dǎo)性。由于玉米具有省工省勞的特點(diǎn)，加之臨時(shí)收儲(chǔ)政策穩(wěn)定了玉米的價(jià)格，在玉米主產(chǎn)區(qū)之外也快速地發(fā)展了玉米產(chǎn)業(yè)。玉米不僅在東北平原核心區(qū)、江淮地區(qū)等適宜區(qū)快速發(fā)展，同時(shí)也在北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、東北冷涼區(qū)、西北風(fēng)沙干旱區(qū)等非適宜區(qū)和次適宜區(qū)大量種植，造成了局部地區(qū)災(zāi)害頻發(fā)、農(nóng)業(yè)用水超量、水土流失等不利情形，區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)受到挑戰(zhàn)。

 

　　其次，臨時(shí)收儲(chǔ)政策的出臺(tái)具有一定的滯后性。收儲(chǔ)政策一般是每年的9~11月份出臺(tái)，而此時(shí)玉米已經(jīng)收割。2008—2014年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格處于增長(zhǎng)的趨勢(shì)，農(nóng)民對(duì)玉米價(jià)格有上升的預(yù)期，因此，將繼續(xù)擴(kuò)大種植面積，產(chǎn)量也不段增長(zhǎng)。但2015年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)的收購(gòu)價(jià)格首次下跌，且幅度相對(duì)較大，農(nóng)民的利益遭受到較大的損失，特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，他們還需要支付較高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。

 

　　第三，影響了農(nóng)民產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。2012年，玉米總產(chǎn)量達(dá)20561萬(wàn)t，占糧食總產(chǎn)量的35%，首次成為大糧食作物品種。但玉米面積的擴(kuò)大和產(chǎn)量的增長(zhǎng)是以其他作物生產(chǎn)萎縮為代價(jià)的。由于受到政府托市的影響，玉米種植效益相對(duì)較好，在東北三省出現(xiàn)了大量玉米代替水稻、春小麥、高粱、花生和大豆等作物的情形，其中，大豆面積和產(chǎn)量6年來(lái)持續(xù)走低，分別下降了28.7%和24%。

 

　　對(duì)玉米需求的影響

 

　　首先，臨時(shí)收儲(chǔ)政策加大了玉米加工企業(yè)的生存壓力。收儲(chǔ)政策實(shí)施以來(lái)，玉米價(jià)格處于高位橫盤(pán)，增加了加工企業(yè)收購(gòu)玉米的成本，即使在非臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施區(qū)域，也無(wú)法阻擋本地玉米運(yùn)往東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)。此外，受宏觀經(jīng)濟(jì)影響，下游產(chǎn)品需求量下降，玉米加工企業(yè)的利潤(rùn)大幅縮水，目前部分企業(yè)已經(jīng)歇產(chǎn)。目前吉林省22戶規(guī)模以上玉米加工企業(yè)在高成本的壓力下基本都處于虧損狀態(tài)，其中已經(jīng)有1戶企業(yè)破產(chǎn)，10戶企業(yè)停產(chǎn)，開(kāi)工率不足10%。

 

　　與此同時(shí)，養(yǎng)殖業(yè)也面臨受托市影響的高價(jià)玉米的沖擊。在養(yǎng)殖總成本中，飼料成本占80%以上，而在飼料中玉米的成分占60%以上，高企的玉米價(jià)格帶動(dòng)了下游飼料價(jià)格。豬糧比為6∶1時(shí)被認(rèn)定為盈虧平衡點(diǎn)，但現(xiàn)在豬糧比大約為5.4∶1，養(yǎng)豬戶利潤(rùn)空間已經(jīng)很小。目前奶糧比值大約為1.36∶1，持續(xù)創(chuàng)新低，奶牛養(yǎng)殖也有進(jìn)入虧損的趨勢(shì)。玉米價(jià)格上漲，也推動(dòng)了蛋雞和肉雞的生產(chǎn)成本。盡管畜禽產(chǎn)品價(jià)格逐漸回暖，但養(yǎng)殖業(yè)依然面臨玉米價(jià)格增加帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。過(guò)去吉林省畜牧業(yè)發(fā)展較好主要得益于玉米產(chǎn)區(qū)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，但目前該優(yōu)勢(shì)已然不存。

 

　　對(duì)財(cái)政的影響

 

　　由于臨時(shí)收儲(chǔ)的價(jià)格一般高于正常的市場(chǎng)價(jià)格，其結(jié)果是大量玉米進(jìn)入庫(kù)存。出臺(tái)臨時(shí)收儲(chǔ)政策時(shí)考慮在市場(chǎng)玉米過(guò)多時(shí)實(shí)現(xiàn)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)，待市場(chǎng)玉米稀缺時(shí)順價(jià)銷(xiāo)售玉米，這樣財(cái)政上也不受影響，還可以起到“蓄水池”的作用。但近年來(lái)，隨著2008年金融危機(jī)的發(fā)生，國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的下行，玉米消費(fèi)相對(duì)低迷，在國(guó)外玉米價(jià)格持續(xù)下降的趨勢(shì)下，玉米價(jià)格下行壓力較大。2012—2013年度臨時(shí)存儲(chǔ)玉米3083萬(wàn)t，2013—2014年度臨時(shí)存儲(chǔ)玉米6919萬(wàn)t，2014—2015年度臨時(shí)存儲(chǔ)玉米達(dá)到8000t，創(chuàng)歷史新高，2014—2015年度收儲(chǔ)期末超過(guò)1.5億t。自2014年5~11月累計(jì)投放了約9790萬(wàn)t玉米進(jìn)行拍賣(mài)，實(shí)際成交量只有2583萬(wàn)t，成交率僅為26.4%。居高不下的玉米庫(kù)存加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

 

　　退出臨時(shí)收儲(chǔ)改為目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼

 

　　臨時(shí)收儲(chǔ)政策在促進(jìn)玉米生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)保護(hù)農(nóng)民受益的同時(shí)，也導(dǎo)致了玉米進(jìn)口增加和庫(kù)存大量增加，在保護(hù)農(nóng)民的情況下也傷害了加工企業(yè)和養(yǎng)殖場(chǎng)戶?？傮w來(lái)說(shuō)，臨時(shí)收儲(chǔ)政策起到了一定作用，但也在一定程度上影響了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，政策成本較高。但如果退出臨時(shí)收儲(chǔ)政策，改為目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，既可以達(dá)到保護(hù)農(nóng)民的目的，也將對(duì)市場(chǎng)的影響將到最小。比如，在臨時(shí)收儲(chǔ)政策中，可以讓玉米以市場(chǎng)價(jià)格出售，而將A+B+D的資金直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶。

 

　　重點(diǎn)對(duì)適宜玉米種植土地進(jìn)行補(bǔ)貼

 

　　為了提高玉米種植補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，避免對(duì)不適宜種植玉米的土地進(jìn)行錯(cuò)誤引導(dǎo)，有必要對(duì)土地進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，劃定玉米適宜種植區(qū)域，對(duì)適宜玉米種植的土地進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)于非適宜玉米的種植區(qū)域進(jìn)行限制，避免造成該區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害爆發(fā)、水土流失以及農(nóng)業(yè)用水超量等不利情形，從而保護(hù)區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。同時(shí)，也能避免玉米產(chǎn)量供給量嚴(yán)重過(guò)剩，減輕糧食倉(cāng)庫(kù)庫(kù)存壓力。

 

　　鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行玉米大豆輪作

 

　　合理地安排作物輪作，在獲得玉米高產(chǎn)的同時(shí)也能提高土地肥力。長(zhǎng)期種植玉米會(huì)導(dǎo)致玉米產(chǎn)量下降，因而可鼓勵(lì)農(nóng)戶對(duì)玉米和大豆進(jìn)行輪作，在降低玉米供給過(guò)剩的同時(shí)也提高了大豆產(chǎn)量，并能提高來(lái)年玉米生產(chǎn)效率。由于大豆相對(duì)有補(bǔ)貼的玉米而言，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低，因此，為鼓勵(lì)農(nóng)戶輪作大豆，應(yīng)給與種植大豆的農(nóng)戶輪作補(bǔ)貼，補(bǔ)貼幅度要略高于種植玉米和大豆的收益差額。

　　扶持主產(chǎn)區(qū)糧食倉(cāng)儲(chǔ)等設(shè)施建設(shè)

 

　　出臺(tái)糧食政策的目的之一是解決農(nóng)民“賣(mài)糧難”的問(wèn)題。受政策支持的影響，玉米產(chǎn)量增加的同時(shí)，農(nóng)民“賣(mài)糧難”的問(wèn)題依然存在。一是由于農(nóng)民糧食倉(cāng)庫(kù)建設(shè)滯后，玉米因?yàn)楸４娌簧贫棺兊谋壤^高。二是由于缺乏庫(kù)存設(shè)施，農(nóng)民不得不在玉米收獲后就集中銷(xiāo)售，而在玉米價(jià)格相對(duì)較高時(shí)無(wú)糧可售。建議加大扶持力度，對(duì)農(nóng)民建設(shè)倉(cāng)庫(kù)提供技術(shù)指導(dǎo)和資金補(bǔ)貼，以利于農(nóng)民擇機(jī)銷(xiāo)售。此外，還應(yīng)加大力度扶持社會(huì)化建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)和烘干設(shè)施。