程國強：中國糧食價格改革的邏輯與路徑

    玉米臨儲庫存達2.5億噸，稻谷收購價庫存近1億噸。2012年以來，我國糧食臨儲庫存迅速累積，目前已處于歷史水平。

    日益嚴重的糧食高庫存、進口激增等問題，凸顯了改革臨儲等糧價政策的緊迫性。

    糧食高庫存隱憂

    目前我國的糧食高庫存是多種因素共同作用的結(jié)果，既與包括收購價、臨時收儲在內(nèi)的糧食政策連續(xù)高強度刺激、促進糧食連年增產(chǎn)密切相關(guān)，也與人民幣匯率調(diào)整、全球糧價走低等國際國內(nèi)環(huán)境變化對糧食貿(mào)易和消費需求的深刻影響直接相連。

    近幾年連續(xù)大幅度提高臨儲價格和收購價所形成的市場扭曲機制，顛覆國內(nèi)糧食市場體系和價格關(guān)系，是形成糧食高庫存的根本原因。如玉米，導(dǎo)致其高庫存的成因中，均以臨儲政策的市場扭曲為邏輯主線：

    臨儲價格“大步快走”，刺激玉米全局性增產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，2008年－2014年期間，玉米面積擴大24％、產(chǎn)量增加30％。2012年，玉米超越稻谷，總產(chǎn)量突破2億噸，成為我國大糧食品種。

    臨儲提價導(dǎo)致國內(nèi)外玉米價格倒掛，推動玉米替代品、副產(chǎn)品及下游產(chǎn)品進口激增，形成“國外糧食入市，國產(chǎn)玉米入庫”的局面。近年來，在美國燃料乙醇增速放緩、受前期高價刺激玉米產(chǎn)能擴張，加之美元走強，國際玉米市場從2012年下半年進入新一輪價格低迷的背景下，我國卻連續(xù)提高玉米臨儲價格，導(dǎo)致國內(nèi)外玉米價格倒掛，價差不斷擴大。

    與此同時，受國內(nèi)玉米高價影響，肉類產(chǎn)品和青霉素等玉米深加工產(chǎn)品生產(chǎn)成本抬升，由過去的出口逆轉(zhuǎn)為進口，既擠壓同類產(chǎn)品的國內(nèi)市場，也在一定程度上替代國內(nèi)玉米消費。

    消費不旺、出口受阻導(dǎo)致玉米有效需求低迷，加劇國內(nèi)庫存壓力。由于國內(nèi)價格大幅高于國際價格，國內(nèi)玉米根本不具備出口競爭力，無法通過出口渠道消解庫存。顯然，糧價政策改革的倒逼機制早已形成。

    2016年3月底，宣布在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“補貼”的新機制。這意味著實施了八年的臨時收儲政策即將退出，取而代之的是“市場化收購”。

    進一步看，目前我國糧價政策改革不僅具有倒逼機制，而且在國內(nèi)外宏觀環(huán)境上，具備推進糧價政策改革的有利條件，是啟動改革的時機。

    一是國內(nèi)庫存充足、全球糧食供求關(guān)系寬松，為改革臨儲等政策奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，提供了足夠的回旋空間。

    二是具有穩(wěn)定的糧食產(chǎn)能基礎(chǔ)，這是推進糧價政策改革的根本保障。產(chǎn)能在，糧食就在。若主要品種出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)失衡，即使庫存已經(jīng)消化，只要采取一定的刺激措施，糧食產(chǎn)能就能夠轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)，也能確保滿足國內(nèi)市場需求。

    三是已經(jīng)形成改革共識和預(yù)期。近幾年臨儲政策對糧食產(chǎn)業(yè)影響深遠，各方面早已期待改革這項政策。2015年臨儲價格調(diào)低以來，各類市場主體已對糧價政策改革達成共識，且普遍認為玉米臨儲價格調(diào)整還未到位，對今后政策進一步調(diào)整形成預(yù)期。

    四是2014年以來對大豆、棉花實行的目標價格補貼改革試點，探索改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，為新一輪糧價政策改革積累了難得的操作經(jīng)驗和實踐基礎(chǔ)。

    糧價改革邏輯

    解決糧食高庫存問題，不能僅于采取某些消化某個單一糧食品種庫存的專項措施，而是要系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計政策改革方案，從根本上庫存形成機制。

     從改革的邏輯看，關(guān)鍵在于必須糾正價格支持政策對各糧食品種價格的過度干預(yù)，市場扭曲機制，建立以市場定價為基礎(chǔ)的糧食價格形成機制。

    為什么改革難以推進？究其實質(zhì)，是因為收購價、臨儲等糧價政策，目標多重、功能錯位，既要保障糧食有效供給（即“保供給”），也要保護農(nóng)民種糧利益（即“保收益”）；形成的利益關(guān)系復(fù)雜，既關(guān)乎糧食等利益，也涉及地方政府、糧食產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者多重利益，但財政成本全部由中央負擔。

    若退出臨儲等價格支持政策，必然會導(dǎo)致一系列利益關(guān)系的變化和沖突，引發(fā)對政策改革的疑慮。尤其是，相對直接補貼等政策工具而言，糧價支持政策具有操作簡單、受益直接、效果明顯等特征，多年實施價格支持政策，已經(jīng)形成強烈的路徑依賴。因此，退出臨儲改革等，容易引發(fā)對“保供給”“保收益”以及農(nóng)民種糧積極性誰來保護等擔憂。

    “保供給”“保收益”是我國包括糧價支持措施在內(nèi)的全部農(nóng)業(yè)政策的兩個基本目標。在國內(nèi)糧食供給不足、國內(nèi)價格低于國際市場時，若施策得當，兩個目標可同時得到兼顧，反之，兩者將相互沖突。

    OECD的研究表明，與差價補貼、投入品補貼、面積補貼等政策措施相比，價格支持對農(nóng)民的收入轉(zhuǎn)移效率。

    推進糧價政策改革，必須調(diào)整長期以來對“保供給”“保收益”目標二位一體、不加區(qū)分的做法，要優(yōu)化政策功能配置，按照“橋歸橋”、“路歸路”原則，對兩個目標分而治之。在此基礎(chǔ)上，退出糧價政策的“保收益”功能，將其回歸到“解決農(nóng)民賣糧難”的設(shè)計初衷。如此，就可通過調(diào)低乃至取消價格支持來其對市場的干預(yù)和扭曲影響，把糧食價格形成還給市場機制，另外通過直接補貼措施來“保收益”，實現(xiàn)定向施策，價補分離。

    退出臨儲政策，實行市場化收儲，必然會在一定程度上損害農(nóng)民現(xiàn)有利益。因此，必須在改革中統(tǒng)籌兼顧，配套建立糧價改革利益補償機制，使種糧農(nóng)民在改革中利益不受損、收益不減少，種糧積極性得到有效保護。亦即，需要配套實施既不扭曲市場，又能實現(xiàn)“保收益”目標的糧食收益補貼措施。

    國外支持和保護農(nóng)業(yè)的政策經(jīng)驗表明，糧價等農(nóng)業(yè)政策調(diào)整改革并沒有固定的目標模式，也沒有一項政策能夠一勞永逸，“以不變應(yīng)萬變”，均需因時制宜，動態(tài)調(diào)整。如美國自上世紀30年代大蕭條實施農(nóng)業(yè)保護政策以來，基本上每五年更新一次農(nóng)業(yè)法案，對農(nóng)業(yè)政策目標與措施進行動態(tài)調(diào)整、漸進式改革，逐步形成目前系統(tǒng)完整的農(nóng)業(yè)支持政策體系。相比之下，我國實施的糧食收購價政策、臨時收儲政策已經(jīng)分別連續(xù)實施10年和7年，部分補貼政策已經(jīng)實施13年，目前也到了需要總結(jié)評估、調(diào)整完善階段。

    “三位一體”路徑

    如何推進糧食“市場定價、價補分離”改革，促進形成“市場化收購+補貼”新機制？

    建議按照“定向施策、價補分離，創(chuàng)新調(diào)控、綜合配套”思路，采取“退出糧價支持+種糧收益補貼+創(chuàng)新糧食調(diào)控”的“三位一體”組合式改革，形成以市場定價為基礎(chǔ)的糧食價格形成機制，以直接補貼為主體的農(nóng)民利益保護機制。改革的路徑以及相應(yīng)的改革方案為：

    ，退出糧價支持。糧價政策改革的起點是退出市場扭曲機制。如此，建議在今年退出玉米臨時收儲政策的同時，分階段將水稻、小麥的收購價降至不扭曲市場的合理水平。調(diào)整到位后，對水稻、小麥、玉米等重點糧食品種，另行采取不扭曲市場、隨行就市的托底收購措施。

    具體政策設(shè)計要求如下：玉米實施市場化收購，退出臨時收儲，分階段同步退出水稻、小麥的價格支持措施，逐年減少市場扭曲效應(yīng)。政策調(diào)整到位后，最終不再保留具有生產(chǎn)刺激作用的價格支持政策。今后農(nóng)民根據(jù)各糧食品種的市場價格信號來決定擴大或減少種植面積。

    托底收購措施作為與改革配套的市場調(diào)控措施，基本功能是解決農(nóng)民賣糧難問題，不以保障農(nóng)民收益為目標。

    價格調(diào)整到位后，托底收購價格須隨行就市，要能夠與進口替代產(chǎn)品的價格競爭，擋得住進口替代。

    以玉米為例，按照目前的進口到岸價測算，東北產(chǎn)區(qū)玉米托底收購價格若在0.8元/斤，基本可以擋住進口玉米、高粱等進入國內(nèi)市場。另一方面，發(fā)展改革委公布的平均的種糧成本，將土地和勞動力機會成本均納入計算，對于擁有承包地的農(nóng)民來說，土地成本不應(yīng)納入收益測算，因此估計種糧成本時，需扣除土地租金成本。根據(jù)2014年數(shù)據(jù)，平均玉米成本為2129元/噸，扣除土地成本后為1680元/噸（即0.84元/斤）。

    如此，既可彌補農(nóng)民種糧的大部分成本，也基本擋得住進口產(chǎn)品競爭，還可理順國內(nèi)外以及上下游價格關(guān)系，也避免刺激產(chǎn)量繼續(xù)增加。特別是，可以避免地租和生產(chǎn)資料價格的非理性上漲，有利于提高我國玉米國際競爭力。

    價格調(diào)整到位后，今后設(shè)定水稻、小麥等托底收購價格，既要考慮進口產(chǎn)品競爭、種糧成本因素，也要考慮不同糧食品種之間的比較收益關(guān)系，避免出現(xiàn)新的資源集中、結(jié)構(gòu)失衡問題。

    第二，配套實施“種糧收益補貼”。“種糧收益補貼”是糧價政策改革的配套措施，主要用于補償糧價改革對農(nóng)民收益的影響，有效保護農(nóng)民種糧積極性。“種糧收益補貼”實質(zhì)上是“目標價格補貼”的升級版，其不與具體糧食品種掛鉤，任何糧食品種均有獲得補貼的權(quán)利，屬非特定產(chǎn)品補貼（即對所有糧食品種的種植補貼）。

    具體有兩種補貼方式：一是，按面積進行補貼。單位面積補貼標準根據(jù)改革過程中價格下降后種糧收益減少情況確定，并隨之逐年提高補貼標準。今后種糧收益補貼標準應(yīng)保持相對穩(wěn)定，可根據(jù)糧食供求狀況以及調(diào)控總體要求進行增減調(diào)整。

    按面積進行補貼，有兩個具體設(shè)計要求：補貼不與具體品種掛鉤；補貼只針對法定承包地的種植面積，可與土地承包權(quán)脫鉤，“誰種補誰”。同時，要簡化政策操作，避免出現(xiàn)類似目標價格補貼試點執(zhí)行困難等問題。建議按省市包干補貼總量，據(jù)實補貼到實際生產(chǎn)者。

    二是，糧農(nóng)收入保險。為有效規(guī)避國際規(guī)則對糧食補貼水平的約束，進一步提高財政補貼的效率，可考慮借鑒美國等的經(jīng)驗，試點實施“糧農(nóng)收入保險”。

    亦即，通過保險機制來發(fā)放補貼，使補貼規(guī)避國際規(guī)則的約束。具體操作思路是，由在糧食播種前公布棉花目標價格（如玉米，可參照2015年的臨儲價格，根據(jù)供需情況適度調(diào)低），農(nóng)民按平均單產(chǎn)和目標價格估計賣糧收入，并向保險公司投保，給農(nóng)民一定比例的保費補貼。糧食收獲后，農(nóng)民按市場價格隨行就市銷售。銷售季節(jié)結(jié)束后，若該地區(qū)農(nóng)民畝均賣糧收入低于投保收入，則由保險公司賠付差額部分；若賣糧收入超過投保收入，則保險公司不用賠付。

    第三，創(chuàng)新糧食市場調(diào)控機制。退出價格支持的同時，既有的糧食市場與支持政策的路徑依賴關(guān)系將被打破。若不及時對調(diào)控體系進行調(diào)整，有可能引發(fā)市場主體的不穩(wěn)定預(yù)期甚至是糧價的大幅波動。2015年下半年調(diào)整玉米收儲價格后，玉米市場價格出現(xiàn)的劇烈波動已經(jīng)證明了這一判斷。

    必須抓緊建立與糧價政策改革配套的新型糧食調(diào)控體系，重構(gòu)糧食市場的結(jié)構(gòu)關(guān)系與穩(wěn)定機制。這要求必須推動政策從目前的以價格支持直接干預(yù)為主導(dǎo)的“增產(chǎn)取向”，向以“價補分離、市場機制”為基礎(chǔ)的“競爭力導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型，逐步形成以政策補貼為基礎(chǔ)，預(yù)期引導(dǎo)、風(fēng)險管理、儲備調(diào)控、貿(mào)易補充等工具相結(jié)合的新型調(diào)控體系。

    在糧食供給緊張時，采取綜合支持措施既“保供給”也“保收益”，統(tǒng)籌發(fā)揮進口貿(mào)易的積極作用，提高國內(nèi)有效供給水平；在糧食供給相對寬裕時，要弱化價格政策作用，以補貼政策“保收益”為基礎(chǔ)，重點提高國產(chǎn)糧食競爭力，嚴控進口，實現(xiàn)國內(nèi)供需基本平衡。

    具體政策工具和調(diào)控機制如下：“糧食產(chǎn)能補貼”是新型糧食調(diào)控體系的結(jié)構(gòu)調(diào)整工具。其目的在于，通過提供收益補償，引導(dǎo)農(nóng)民對耕地輪作休耕，退出超載糧食產(chǎn)能，促進糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。該政策應(yīng)按WTO綠箱政策條款設(shè)計，不與任何農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤。

    在當前庫存壓力較大的背景下，建議“糧食產(chǎn)能補貼”標準與同期實施的“種糧收益補貼”相當。這樣可以為農(nóng)民在種（獲得非特定生產(chǎn)補貼）與不種（獲得產(chǎn)能補貼）之間提供自由選擇的機會。今后若出現(xiàn)糧食供給緊張，再相應(yīng)調(diào)低或者停止“糧食產(chǎn)能補貼”。

    從政策的可操作性看，建議以行政區(qū)劃為單位，集中連片在部分地區(qū)現(xiàn)行試點實施土地輪作休耕計劃，或停耕進行高標準農(nóng)田建設(shè)，對計劃內(nèi)土地面積納入產(chǎn)能補貼。對其他地區(qū)主動進行糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)戶，也可考慮給予“糧食產(chǎn)能補貼”。

    建立預(yù)期管理機制。這是促進政策改革措施發(fā)揮有效作用的關(guān)鍵。建議盡快確定糧價改革以及相關(guān)配套政策措施，并在年底前抓緊通過多種途徑（如官方半官方研究機構(gòu)、權(quán)威人士等），對外發(fā)文發(fā)聲，強化政策前期輿論解讀，有效引導(dǎo)社會預(yù)期。在此基礎(chǔ)上，在春節(jié)前正式公布詳細政策方案和措施，并通過多種方式廣泛宣傳。其中，要重點組織縣鄉(xiāng)村組培訓(xùn)宣傳，做到戶戶知曉、人人明白，讓每個基層干部和種糧農(nóng)民熟悉新政策、了解新辦法，確保政策能夠不折不扣落地、扎扎實實到位。

    加強糧食市場風(fēng)險管理。要根據(jù)糧價政策改革后的新形勢新要求，抓緊開發(fā)研究市場風(fēng)險管理工具，加快推出適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的期貨、保險等產(chǎn)品，有效分散和管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者市場風(fēng)險。

    新設(shè)糧食調(diào)控儲備。今后糧價政策改革到位后，對主要糧食品種實施托底收購措施，在解決農(nóng)民賣糧難的同時，可將收儲的部分糧食轉(zhuǎn)為調(diào)控儲備。建立糧食調(diào)控儲備，目的在于高拋低吸、調(diào)峰填谷，維護糧食市場的穩(wěn)定。如此，將有利于進一步增強糧食宏觀調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)，使糧食專項儲備定位于保障糧食、應(yīng)對突發(fā)事件，糧食調(diào)控儲備主要負責維護市場穩(wěn)定，形成分工明確、職責清晰的糧食儲備體系。建議參照糧食專項儲備管理辦法，對糧食調(diào)控儲備進行制度化、法制化管理。

    嚴厲打擊走私，有效調(diào)控糧食進口。據(jù)估計，按照目前國內(nèi)外糧價測算，若采取措施嚴控糧食進口，可為國產(chǎn)玉米增加近3000萬噸的飼用需求和1500萬噸的深加工需求，比不采取措施分別增加50％、80％。

    因此，要嚴厲打擊走私，多措并舉防控走私產(chǎn)品對糧價政策改革的沖擊。為推進糧價改革、消化臨儲庫存，確保國內(nèi)市場穩(wěn)定提供有效支撐。