農(nóng)民焚燒秸稈被拘，治霧霾不能“欺軟怕硬”
2016-12-02
騰訊劉文昭4800核心提示：最近，黑龍江省肇東市的一位村民，因焚燒秸稈被行政拘留?！敖麩睢睂嵭辛耸畮啄?，他也并非被行拘的人，但這個消息還是引起了網(wǎng)友熱議。
最近，黑龍江省肇東市的一位村民，因焚燒秸稈被行政拘留。“禁燒令”實行了十幾年，他也并非被行拘的第一人，但這個消息還是引起了網(wǎng)友熱議。有人認(rèn)為，違法就該受到懲罰；有人認(rèn)為村民無法處理秸稈，焚燒情有可原。實際上，除了探討行拘村民合理與否，更值得思考的是，治霾成本，個人、企業(yè)和政府該如何分擔(dān)。
焚燒秸稈對農(nóng)民來說最劃算，拘留罰款也管不住
焚燒秸稈，會釋放污染物，大規(guī)模焚燒秸稈，在特定情況下，確實是霧霾的主要成因。為了防止秸稈焚燒，政府也使出了各種招數(shù)：除了有相關(guān)法律規(guī)制，在天空中，有衛(wèi)星遙感監(jiān)測秸稈焚燒火點；在地面上，一到焚燒秸稈季節(jié)，干部進(jìn)村，聯(lián)防聯(lián)控；防控不力，地方政府還會被追究責(zé)任。
如果秸稈不焚燒，一般有兩個處理辦法，一是還田，就是用粉碎機將秸稈粉碎，再用旋耕機直接翻耕到地里；二是離田，就是將秸稈用打包機打包運離田間，然后賣給相關(guān)企業(yè)。這也是專家提倡的秸稈利用方式。
類似的標(biāo)語，很多產(chǎn)糧區(qū)都可以見到
然而，這兩種方式無法讓秸稈焚燒絕跡。首先，無論是南方還是北方，還田處理不好，都會影響后續(xù)的耕種；離田之后，如果周圍沒有相關(guān)企業(yè)，秸稈依然沒法處理。而焚燒秸稈，可以增加土地肥力，還能減少病蟲害。
更重要的是，無論是離田還是還田，都會增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。有測算顯示，無論是還田還是離田，每畝地會增加60元到80元的成本，而政府每畝只能給10-20元的補貼。對于每畝地凈收入只有一兩百元的農(nóng)民來說，成本過于高昂。
面對這種現(xiàn)實困境，人民日報也不得不承認(rèn)，很多合理利用秸稈的政策，“只是看上去很美”。
要讓農(nóng)民不焚燒秸稈，要么給錢，要么給空間
農(nóng)村焚燒秸稈的根源在經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)該用經(jīng)濟(jì)手段解決問題。目前，我國絕大部分污染防治資金都投向城市，很少留給鄉(xiāng)村。禁燒秸稈，也是農(nóng)民支付主要成本，當(dāng)?shù)卣m當(dāng)補貼。城市居民本就享受著城鄉(xiāng)二元體制的“照顧”，現(xiàn)在又讓農(nóng)民花錢保護(hù)環(huán)境，并不合理。
從國家層面上，防止污染的資金應(yīng)先向農(nóng)村傾斜，再要求農(nóng)民不要焚燒秸稈。學(xué)者姚遙估計，目前全國有兩億噸秸稈因成本問題被焚燒，如果國家支持農(nóng)民粉碎秸稈還田，并補貼全部成本，每年需要不到200億元。這筆錢并不是很大，2014年，北京市公共交通補貼就已達(dá)200.1億余元。
如果國家拿不出這筆錢，地區(qū)間就要做好互惠。11月初，華北、華東出現(xiàn)大規(guī)模霧霾，環(huán)保部專家會商后認(rèn)為，霧霾“元兇”是黑龍江燃煤取暖和生物質(zhì)燃燒造成的污染物（生物質(zhì)燃燒基本上就是秸稈焚燒）。
既然華北和華東想要好空氣，也不能只讓東北的地方政府出錢補貼農(nóng)民，北京、上海這樣財大氣粗的地方政府也該給些補貼，畢竟對北京和上海來說，空氣污染造成的損失更大，治理的成本也更高。
如果國家和北京、上海都不愿意給錢，那么就應(yīng)該允許當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有條件的焚燒秸稈。美國即是如此。美國的俄亥俄州盛產(chǎn)玉米，在該州環(huán)保局網(wǎng)站的“你可以焚燒什么（Whatcanyouburn）”板塊，玉米秸稈位列其中。
俄亥俄州盛產(chǎn)玉米，當(dāng)?shù)卦试S農(nóng)民有條件焚燒秸稈
當(dāng)然，這種焚燒是有組織有計劃的。該州規(guī)定，若有焚燒計劃，且秸稈堆超過一定體量，農(nóng)民必須先通知環(huán)保局，獲得許可才能焚燒。同時，秸稈堆中還不能含有橡膠、瀝青、油脂、動物尸體、建筑垃圾和生活垃圾等禁止焚燒的物質(zhì)。
此外，該州對焚燒地點和時間也有規(guī)定，如焚燒地點要和餐館、學(xué)校、住宅等建筑保持至少300米的距離，遠(yuǎn)離林區(qū)，不能影響公路、鐵路和航線的正常能見度等；時間上，露天焚燒必須規(guī)避俄亥俄州野火風(fēng)險較高的月份；焚燒時，大氣條件必須有利于污染物的消散，如果遭遇雨天、霧天或是逆溫天氣，也是禁止焚燒的。
一禁了之，這類粗暴的行政管制并非孤例
對秸稈焚燒一罰了之，既不給農(nóng)民物質(zhì)補貼，又不給焚燒的權(quán)利，是把防治霧霾的成本推給了個人，這種簡單的行政管制手段并不鮮見。
2015年1月，四川省達(dá)州市宣布，1月份以來“持續(xù)不散的霧霾”的罪魁禍?zhǔn)捉K于找到——熏制臘肉是達(dá)州空氣質(zhì)量差的主要誘因，并強行關(guān)閉了多家臘肉工廠。隨后，重慶接過了接力棒，以環(huán)保執(zhí)法的名義對“煙熏臘肉”開刀。
兩地政府找的霧霾誘因，連新華社都看不下去了，并提出質(zhì)疑：“傳承了數(shù)百年的煙熏臘肉，竟要為當(dāng)今日漸糟糕的空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)”，“動輒拿廚房油煙、煙熏臘肉等群眾生活中的問題來當(dāng)致霾的‘替罪羊’，難免有避重就輕、敷衍塞責(zé)的嫌疑”。
上海金融與法律研究院研究員劉遠(yuǎn)舉則認(rèn)為，雖然熏臘肉與空氣污染的關(guān)系不大，但也可能在特定情況下，成為導(dǎo)致霧霾的主要誘因。但禁止熏臘肉的政策仍顯粗暴，如果擔(dān)心污染，應(yīng)通過工廠的規(guī)模化生產(chǎn)來滿足人們的需求，也能降低污染。達(dá)州關(guān)閉臘肉生產(chǎn)廠，不僅是粗暴的，更是愚蠢的。
四川達(dá)州環(huán)保部門拋出“熏臘肉致霾論”，受到輿論廣泛關(guān)注
達(dá)州市的笑話，離有的人或許很遠(yuǎn)，但有的行政管制卻離每個人都很近。汽車限行這一減霾舉措，在各地的霧霾預(yù)警預(yù)案中幾乎都有出現(xiàn)。
但限行真的能明顯改善大氣環(huán)境嗎？這仍是個有爭議的話題。墨西哥城是世界上較早施行汽車限行的城市。為了緩解擁堵和空氣污染，墨西哥城1989年開始推行每輛汽車停駛一天（周一到周五）的汽車限行政策(HoyNoCircula)，這和北京的尾號現(xiàn)行政策非常類似。
十幾年后，美國加州伯克利大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家盧卡斯·戴維斯（LucasDavis）對墨西哥城的限行政策的效果進(jìn)行了分析，他認(rèn)為在考慮和控制了季節(jié)、工業(yè)排放和其他新政策等因素的影響后，沒有任何證據(jù)表明限行改善了墨西哥城的空氣污染狀況。
墨西哥城的限行政策并沒有改善空氣污染
限行，對中國城市空氣質(zhì)量的影響又是怎樣呢？清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授曹靜等人在《限行政策是否改善了北京市的空氣質(zhì)量？》（2014年）一文中，給出了一個參考答案。
她們通過斷點回歸分析（把限行政策看作一個突然改變的因素，把它的影響和其他一些連續(xù)變化的政策所產(chǎn)生的影響進(jìn)行區(qū)分，和盧卡斯的研究方法類似）發(fā)現(xiàn)，北京市在奧運會期間和之后實行的“單雙號限行”和“尾號限行”政策對于北京市的空氣質(zhì)量沒有產(chǎn)生明顯的改善作用。限行政策對于空氣污染指數(shù)（API）和與機動車排放相關(guān)的PM10、NO2濃度均無明顯的影響。
雖然很多學(xué)者也通過其他研究方法，論證出限行對改善北京空氣質(zhì)量有很強的作用，環(huán)保部門對北京霧霾的分析，也表明汽車尾氣仍是霧霾的主要污染源。然而，曹靜的研究至少表明，限行改善空氣質(zhì)量的作用仍有待進(jìn)一步驗證，但車主和社會的損失卻是實實在在的。學(xué)者趙峰俠的論文通過估算閑置資本的方式，估算出北京限行每年直接的經(jīng)濟(jì)損失為84億元，而環(huán)境收益僅為0.57億元。
政府治理霧霾，本應(yīng)綜合的考慮各種措施的成本和收益，選擇霧霾治理收益高的舉措，限行減霾的推廣本應(yīng)更為審慎。地方政府選擇它，恐怕是這個政策最簡單易行，而且對GDP影響最小。
對個人苛責(zé)，對企業(yè)放縱，成本分?jǐn)偛还?，霧霾真能治理好？
無論是禁止焚燒秸稈，還是汽車限行，都是讓公眾承擔(dān)治霾責(zé)任。這類措施，地方政府干起來，雷厲風(fēng)行。相形之下，地方政府對企業(yè)則要“溫情”許多。
這主要體現(xiàn)在兩個方面：1、地方政府對排污企業(yè)放寬環(huán)保要求，用有意無意的瀆職，為污染企業(yè)行方便；2、一些地方政府為了環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，指使監(jiān)測站編造、篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)，客觀上為污染企業(yè)服務(wù)。有的地方政府甚至為污染企業(yè)買單，如江西樂平市政府多次使用財政資金，為企業(yè)代繳排污費超過千萬元。
不過，如果地方政府在面臨實際的考核壓力時，對企業(yè)的溫情也是說散就散。今年9月中旬以來，河北石家莊市連續(xù)出現(xiàn)重污染天氣，在全國74個重點城市排位持續(xù)倒退，完成全年P(guān)M2.5濃度下降10%的任務(wù)極其艱難。
結(jié)果，石家莊開展了一場轟轟烈烈的“利劍斬污”的行動。不僅有單雙號限行和錯峰上下班，這類公眾需要承擔(dān)的減霾責(zé)任；全市所有鋼鐵、水泥、焦化、鑄造、玻璃、陶瓷、鈣鎂等7大行業(yè)的企業(yè)，不管達(dá)標(biāo)不達(dá)標(biāo)，全部停產(chǎn)。如此治霾，短期可能有效，但從長遠(yuǎn)看，恐怕企業(yè)連達(dá)標(biāo)生產(chǎn)的動力也會失去。
有學(xué)者認(rèn)為，成本分?jǐn)偸侵卫盱F霾的關(guān)鍵。在中國的分?jǐn)偢窬种?，最弱勢的是農(nóng)民，次弱勢的是普通車主，比較強勢的是企業(yè)，最強勢的是地方政府。這種格局，不知道治好霧霾需要多少年。
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焚燒秸稈
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