對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要有耐心與定力

 

    在供給側(cè)改革的大背景下，緣何農(nóng)業(yè)被重點關(guān)注？推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革又該從何處著力？就此，中國經(jīng)濟(jì)時報記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶，以期為讀者帶來權(quán)威解讀。

 

    化解農(nóng)業(yè)供給側(cè)深層次體制機(jī)制矛盾

 

    中國經(jīng)濟(jì)時報：去年以來，層面就對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時有提及，此次中央經(jīng)濟(jì)工作會議更將農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革置于深入推進(jìn)“三去一降一補”之后，亦作“深入推進(jìn)”表述，您認(rèn)為，該如何準(zhǔn)確理解中央對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部署？

 

    葉興慶：農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一篇“大文章”。中央經(jīng)濟(jì)工作會議對深入推進(jìn)這項改革提出了明確要求。既要從調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、更好滿足全社會對農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)實需求和潛在需求破題，也要在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新動能方面謀篇布局。從2015年中央農(nóng)村工作會議提出 “要著力加強農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”以來，改革的推進(jìn)理由一直被理解為是應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品供求失衡局面的必然之舉，而出發(fā)點也一致定于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品供需匹配上來。

 

    但有必要說明的是，即便是我國農(nóng)產(chǎn)品供求是另一種形勢，比如農(nóng)產(chǎn)品普遍供不應(yīng)求、價格大幅上漲，同樣也需要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。正如此次中央經(jīng)濟(jì)工作會議所強調(diào)的，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革。”農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同樣應(yīng)該是要通過系統(tǒng)性、整體性、根本性改革，化解農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的深層次體制機(jī)制矛盾，提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量效率和競爭力，提高農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

 

    這一點實際上從中央經(jīng)濟(jì)工作會議閉幕后的另一個重頭戲——中央農(nóng)村工作會議的有關(guān)精神上體現(xiàn)得更為明確，比如，會議提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“要以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為根本途徑。”

 

    中國經(jīng)濟(jì)時報：既然我國農(nóng)業(yè)在供給側(cè)出現(xiàn)了深層次的體制機(jī)制矛盾，那么在實踐中其又有著怎樣的問題表現(xiàn)形式？這些問題的存在能為深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來哪些啟示？

 

    葉興慶：看待問題應(yīng)該秉持辯證態(tài)度，即在深入理解我國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段存在的問題之余，也應(yīng)該對取得的成績予以肯定。經(jīng)過多年努力，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)取得了明顯成就。比如，目前我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到56％，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到63％，農(nóng)田有效灌溉面積占比達(dá)到52％，農(nóng)作物良種率達(dá)到96％以上，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到33．3％，化肥有效利用率達(dá)到35．2％，農(nóng)藥有效利用率達(dá)到36．6％。

 

    當(dāng)然，農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾不僅沒有緩解，有些方面還在繼續(xù)發(fā)酵。主要表現(xiàn)為四個“下降”，即國際競爭力下降、可持續(xù)發(fā)展能力下降、供需匹配能力下降、增收支撐能力下降。而在正確認(rèn)清這些問題的客觀存在背后，正需要我們樹立以問題導(dǎo)向推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思想，繼而讓改革推進(jìn)工作更加有的放矢。 在國際競爭力方面。盡管2004年以來我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十二連增”，其他主要農(nóng)產(chǎn)品大多也在增長，但2004年以來我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易也出現(xiàn)了“十二連赤”，且赤字額不斷擴(kuò)大。特別是盡管2015年糧食產(chǎn)量達(dá)到62143．5萬噸、比上年增產(chǎn)1440．8萬噸，但全年糧食進(jìn)口量再創(chuàng)歷史新高，達(dá)到13000多萬噸、比上年增加2500多萬噸。造成產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的最根本原因，是農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛。而造成價格倒掛的最根本原因，正是我國農(nóng)產(chǎn)品成本過高。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度提高，人工和土地成本快速增長，我國農(nóng)業(yè)缺乏國際競爭力的問題日益凸顯。

 

    在可持續(xù)發(fā)展能力方面。與傳統(tǒng)工業(yè)面臨嚴(yán)重的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象不同，農(nóng)業(yè)正面臨嚴(yán)重的產(chǎn)能透支?，F(xiàn)在我國達(dá)到的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能中，相當(dāng)部分是通過透支資源和生態(tài)環(huán)境獲得的。過量使用化肥和農(nóng)藥，長期超采地下水，侵占濕地造田種糧、造池養(yǎng)魚，開墾陡坡耕地和易沙化土地，利用重金屬污染耕地種糧種菜，農(nóng)用薄膜殘留土壤，這些生產(chǎn)行為增加了當(dāng)前產(chǎn)量，但這是以犧牲子孫后代發(fā)展根基為代價換取的。在供需匹配能力方面。在市場機(jī)制的作用下，農(nóng)產(chǎn)品供給和需求會自發(fā)對接，形成相對穩(wěn)定的匹配關(guān)系。但受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征、托市政策、進(jìn)口體制等因素影響，我國農(nóng)產(chǎn)品供需失衡問題較為嚴(yán)重。

 

    在增收支撐能力方面。表現(xiàn)出農(nóng)民收入的四大來源增長乏力，受農(nóng)民工人數(shù)和工資水平增速下降影響，工資性收入增長不容樂觀；受國際大宗農(nóng)產(chǎn)品價格低迷和國內(nèi)去庫存的影響，家庭經(jīng)營收入很難快速增長；受財政收入增速放緩影響，農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)補貼和社會保障獲得的轉(zhuǎn)移性收入增速也會放緩；受集體資產(chǎn)存量分布不均、釋放農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革紅利需要時間的影響，財產(chǎn)性收入很難成為大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)增收的推動力量。這四大增收動力的衰減，苗頭已經(jīng)出現(xiàn)，今后一個時期甚至可能加劇。

 

 

    中國經(jīng)濟(jì)時報：此次中央經(jīng)濟(jì)工作會議為明年深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革明確了諸如積極穩(wěn)妥改革糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度；細(xì)化和落實承包土地“三權(quán)分置”辦法；深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以及廣辟農(nóng)民增收致富門路等一系列改革內(nèi)容，您認(rèn)為，當(dāng)前深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)該在哪些方面重點著力？

 

    葉興慶：，要讓正確的市場信號起決定性作用。盡快從收購價和臨時收儲的困局中走出來，重新激發(fā)市場機(jī)制的活力，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的 “先手棋”。應(yīng)以降低價格扭曲程度、校正資源錯配為方向，以堅持市場化改革取向與保護(hù)農(nóng)民利益并重為原則，“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”。

 

    第二，要以農(nóng)業(yè)補貼政策轉(zhuǎn)型引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型?？蓪?“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼”轉(zhuǎn)型為“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展補貼”，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、減藥、節(jié)水等綠色發(fā)展措施掛鉤。無論“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展補貼”，還是建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，抑或發(fā)展農(nóng)村普惠金融、完善農(nóng)業(yè)保險制度，都應(yīng)體現(xiàn)向提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力聚焦、向新型經(jīng)營主體傾斜、向資源節(jié)約和環(huán)境友好生產(chǎn)方式發(fā)力的政策取向。

 

    第三，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。這是應(yīng)對城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化和農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的必然要求，也是控制農(nóng)產(chǎn)品人工成本過快上漲、增強我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力的根本出路。推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，要在維護(hù)承包戶權(quán)益和經(jīng)營者權(quán)益之間尋找平衡點，不宜把土地流轉(zhuǎn)收入視作增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。地租率過高的問題也應(yīng)引起高度關(guān)注。

 

    第四，要以綠色產(chǎn)能的增長接替邊際產(chǎn)能的退出。生產(chǎn)成本高于市場長期均衡價格的產(chǎn)能，是不健康、不可持續(xù)的產(chǎn)能，也是需要市場出清的邊際產(chǎn)能。促進(jìn)這些邊際產(chǎn)能有序退出，必須找準(zhǔn)支點，特別是要把外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，讓采取這種生產(chǎn)方式的人付出代價，讓其有壓力退出；實行輪作休耕補貼，讓其有動力退出。同時，要讓綠色、健康產(chǎn)能的增長跑贏邊際產(chǎn)能的退出，實施“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略。

 

    第五，延長和重構(gòu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比偏低，局限于土里刨食、多功能性特征發(fā)揮不夠，是我國多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)的軟肋。要以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以提高農(nóng)業(yè)就業(yè)密度和農(nóng)民分享比例為方向，推進(jìn)農(nóng)村一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

 

    第六，實施比較優(yōu)勢戰(zhàn)略。自從把“適度進(jìn)口”作為糧食戰(zhàn)略的五個支柱之一后，統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個市場兩種資源的政策輪廓日益清晰。“十三五”規(guī)劃綱要甚至提出，“積極開展境外農(nóng)業(yè)合作開發(fā)，建立規(guī)?；Ｍ馍a(chǎn)加工儲運基地，培育有國際競爭力的農(nóng)業(yè)跨國公司”。在價格倒掛常態(tài)化的新時代，無論口糧、谷物還是其他農(nóng)產(chǎn)品，自給率取決于三個因素：邊境防火墻、產(chǎn)品可貿(mào)易性和消費者選擇。我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的邊境防火墻很矮，農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅僅15％、僅為平均水平的四分之一，實行關(guān)稅配額管理的農(nóng)產(chǎn)品配額外關(guān)稅也只有65％。我國缺乏比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，恰恰是可貿(mào)易性強的谷物、棉花等大宗產(chǎn)品。從長遠(yuǎn)看，能夠寄予希望的是消費者的選擇，即寄希望于消費者愿意花更高的價格購買國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。只有形成“有錢人吃國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、窮人吃進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品”的格局，我國農(nóng)業(yè)在價格天花板和成本地板的雙重擠壓下，才有生存的空間。要做到這一點，必須切實提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平，讓國內(nèi)消費者愿意為國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品付更高價格。

 

    中國經(jīng)濟(jì)時報：當(dāng)前各界對農(nóng)業(yè)尋求現(xiàn)代化發(fā)展過程中存在的一系列問題已然形成清醒地認(rèn)識，且層面也明確和重申了對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)決心，那么，是否意味著我們的改革推進(jìn)和成果取得將指日可待？

 

    葉興慶：改革注定會觸及各方既有利益，也注定會面臨一些阻礙，但各界理應(yīng)對深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革保有耐心和定力。30多年來的實踐表明，在農(nóng)產(chǎn)品供大于求的情景下，對調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式容易取得共識。一旦供求關(guān)系逆轉(zhuǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價格漲幅過快，增產(chǎn)就會成為農(nóng)業(yè)政策的核心目標(biāo)。本輪農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的由頭，同樣是農(nóng)產(chǎn)品供過于求及其帶來的一系列問題。

 

    本輪農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部分舉措，如輪作休耕、化肥和農(nóng)藥減量，會減少當(dāng)期農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，加之工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)到了令農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛常態(tài)化的水平，可以預(yù)計的是，隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食產(chǎn)量會出現(xiàn)下降。為了避免重蹈淺嘗輒止的覆轍，當(dāng)產(chǎn)量和自給率步入下降通道時，需要保持戰(zhàn)略定力。

 

    我們應(yīng)該把握住農(nóng)業(yè)政策走向的大趨勢，無論國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求形勢如何，都應(yīng)該把資源節(jié)約、環(huán)境友好作為追求目標(biāo)。畢竟，在增產(chǎn)導(dǎo)向的發(fā)展模式下，農(nóng)業(yè)長期持續(xù)增產(chǎn)付出了沉重的資源和環(huán)境代價，化肥、農(nóng)藥、添加劑等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入品的不規(guī)范使用埋下了重重隱患，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量事故時有發(fā)生，農(nóng)業(yè)如何“綠起來”成為一個需要高度關(guān)注、認(rèn)真解決的問題。

 

    需要注意的是，在改革深入推進(jìn)的同時，要更加注重長效機(jī)制的構(gòu)建，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，為規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者行為提供“震懾”。特別是在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題方面，要更多地依靠法律武器。