轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體制 提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率

    我國(guó)目前已經(jīng)建立起了直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的政策體系。政策體系建立以來(lái)，補(bǔ)貼存量穩(wěn)定增長(zhǎng)，時(shí)效基本能夠滿(mǎn)足生產(chǎn)需要，已經(jīng)形成了多種補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資，在農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用。同時(shí)我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也存在著細(xì)小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模攤薄效果、難以支持農(nóng)民較大幅度增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效果遞減、政策協(xié)調(diào)性不足、對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體支持不力、聚焦可持續(xù)發(fā)展不足等問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，需要明確目標(biāo)，轉(zhuǎn)變體制，調(diào)整思路拓展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對(duì)象和范圍，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

    經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、居民收入、財(cái)政收入增速放緩，市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和提出了更高的要求，我國(guó)農(nóng)業(yè)與國(guó)際市場(chǎng)融合程度加深，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源環(huán)境矛盾凸顯，迫切需要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。在這一背景下，2017年一號(hào)文件繼續(xù)把“完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度”置于重要地位，要求“進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性”。以往的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要依靠大幅增加財(cái)政投入，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中，則需要對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合集約使用；以往的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)主要指向?yàn)樵黾愚r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中，則需要“保供給”、“提質(zhì)量”、“優(yōu)生態(tài)”協(xié)調(diào)并行；以往的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要立足國(guó)內(nèi)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中，則需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)資源、市場(chǎng)、制度；以往農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要鼓勵(lì)增加資源要素投入，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中，則需要促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展與資源環(huán)境承載力相匹配。

    明確補(bǔ)貼目標(biāo)，探索實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品收入補(bǔ)貼制度。借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)驗(yàn)，建立農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的“網(wǎng)”。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，明確農(nóng)地農(nóng)用、地力保護(hù)、收入支持的目標(biāo)，完善補(bǔ)貼辦法。客觀(guān)評(píng)估新疆棉花和東北大豆政策目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的效果，審慎擴(kuò)大范圍，尤其是充分考慮其對(duì)口糧的適用性。結(jié)合糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)建設(shè)，探索實(shí)施農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體目標(biāo)收入補(bǔ)貼政策，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。近期內(nèi)，以補(bǔ)貼為杠桿，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體主動(dòng)實(shí)施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的基礎(chǔ)上，探索建立營(yíng)銷(xiāo)貸款援助制度，以未來(lái)收獲的農(nóng)產(chǎn)品為抵押擔(dān)保，為農(nóng)民提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性貸款。增強(qiáng)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品收入補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)之間的協(xié)調(diào)性，提升農(nóng)戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體支農(nóng)補(bǔ)貼方面選擇的自由度。

    轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼體制，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率。歸并整合涉農(nóng)資金，集中財(cái)力物力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。把糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)建設(shè)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策完善結(jié)合起來(lái)，支持種糧大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園集聚，開(kāi)展高產(chǎn)示范，帶動(dòng)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)向小農(nóng)戶(hù)推廣。繼續(xù)健全和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，參考美國(guó)等發(fā)達(dá)土地開(kāi)發(fā)權(quán)贖買(mǎi)的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對(duì)糧食的貢獻(xiàn)，增加產(chǎn)糧(油)大縣獎(jiǎng)勵(lì)、生豬(牛羊)調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)。進(jìn)一步，根據(jù)財(cái)政平衡的狀況，建立糧食產(chǎn)量、商品量和利益相掛鉤的機(jī)制，縮小產(chǎn)糧(油)大縣和生豬(牛羊)調(diào)出大縣與東部沿海縣市財(cái)政收入差距。

    調(diào)整補(bǔ)貼思路，建立支持“三農(nóng)”長(zhǎng)效機(jī)制。結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)規(guī)劃，嘗試一次性出臺(tái)未來(lái)三到五年的指導(dǎo)性收購(gòu)價(jià)、目標(biāo)價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)收入，形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼隨生產(chǎn)成本、市場(chǎng)形勢(shì)變化的長(zhǎng)效機(jī)制，給農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體穩(wěn)定的預(yù)期。完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加大保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼提標(biāo)、擴(kuò)面，根據(jù)縣域范圍內(nèi)的常年作物種植收益、平均畜禽養(yǎng)殖收益等，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司積極提供不同保障水平的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，按照農(nóng)業(yè)平均收入不同保障水平提供補(bǔ)貼，制定多層次的保費(fèi)、補(bǔ)貼及賠付標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，供不同類(lèi)型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自主選擇。加大財(cái)政投入力度，推進(jìn)部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)助政策的常態(tài)化，開(kāi)展病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治補(bǔ)貼等新補(bǔ)貼補(bǔ)助與科技推廣掛鉤政策試點(diǎn)，以政策的實(shí)施和完善為契機(jī)，促進(jìn)科研、教育和推廣的結(jié)合。在政策宣傳和國(guó)際農(nóng)業(yè)談判的過(guò)程中，必須澄清新增補(bǔ)貼并沒(méi)有扭曲市場(chǎng)，也沒(méi)有向農(nóng)戶(hù)提供任何形式的價(jià)格支持。

    擴(kuò)大補(bǔ)貼對(duì)象，促進(jìn)補(bǔ)貼向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜。建立健全補(bǔ)貼向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜的機(jī)制，釋放信號(hào)，既不鼓勵(lì)人為“壘大戶(hù)”，也要避免“撒胡椒面”。在有條件的地方探索開(kāi)展按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性。在農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼中劃出專(zhuān)門(mén)資金，對(duì)農(nóng)機(jī)大戶(hù)和合作社購(gòu)置無(wú)人機(jī)、機(jī)器人等新型機(jī)械設(shè)備機(jī)型補(bǔ)貼。采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)部分服務(wù)范圍廣、操作水平高、信用評(píng)價(jià)好的農(nóng)機(jī)大戶(hù)或者合作社，直接獎(jiǎng)勵(lì)大型農(nóng)機(jī)具或重點(diǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)機(jī)械。探索建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)制度，提供多層次的可供市場(chǎng)主體自主選擇的參與式保險(xiǎn)、信貸等產(chǎn)品。

    拓展補(bǔ)貼門(mén)類(lèi)，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。健全以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的補(bǔ)貼制度體系，重點(diǎn)支持農(nóng)產(chǎn)品提質(zhì)增效、修復(fù)治理農(nóng)業(yè)生態(tài)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等方面。在東北地區(qū)和其他適宜的糧食主產(chǎn)區(qū)，實(shí)施輪作休耕補(bǔ)貼，逐步形成“糧豆輪作”、“糧飼輪作”的科學(xué)輪作方式，這一補(bǔ)貼可以在黑龍江墾區(qū)先行試點(diǎn)。近期，為控制東北地區(qū)井灌稻面積，可以嘗試取消井灌稻生產(chǎn)主體的各項(xiàng)補(bǔ)貼、補(bǔ)助和其他資金支持。在華北平原地區(qū)，以雨熱同期的玉米、抗旱省水的雜糧和油葵、冬閑田適宜種植的黑麥草等低耗水作物播種面積為補(bǔ)貼依據(jù)，主動(dòng)調(diào)優(yōu)調(diào)精耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，以補(bǔ)貼為引導(dǎo)，擴(kuò)大高粱等高稈、重金屬吸附能力弱的作物種植，在必要地區(qū)試點(diǎn)建立休耕制度。在部分生態(tài)較為脆弱和污染嚴(yán)重的地區(qū)，實(shí)施休耕補(bǔ)貼和退耕還林計(jì)劃，科學(xué)涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。加快南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖業(yè)向玉米主產(chǎn)區(qū)、牧草主產(chǎn)區(qū)和環(huán)境容量大的地區(qū)轉(zhuǎn)移，繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)大種養(yǎng)結(jié)合整縣推進(jìn)。結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖污染治理、測(cè)土配方施肥等重點(diǎn)項(xiàng)目，探索農(nóng)家肥施用補(bǔ)貼，促進(jìn)有機(jī)肥按土地需求均衡利用。

    創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，理順政策作用路徑。將糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)與財(cái)政部門(mén)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫(kù)相結(jié)合，在建立健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信息直報(bào)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，摸清傳統(tǒng)農(nóng)戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體每年的補(bǔ)貼收益，為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制定和執(zhí)行提供“大數(shù)據(jù)”決策支持。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，充分借助我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇，探索支持互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供信貸、信用保障、補(bǔ)貼結(jié)算和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠等服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策依據(jù)、金額清晰化，進(jìn)一步用“互聯(lián)網(wǎng)+”整合購(gòu)銷(xiāo)、收儲(chǔ)、物流、農(nóng)機(jī)等，形成為農(nóng)服務(wù)綜合平臺(tái)作用。