農地制度變遷：從平均地權到鼓勵流轉

　　摘要：平均地權是20世紀中國的主流思潮并付諸實踐,1950年代初實行土地所有權的平均,1980年代初實施土地使用權的平均。然而,在女性出嫁、家庭成員結構變動、人口流動等變量的影響下,初始的平均狀態(tài)很快被打破;加之其他變量的影響,很難維持土地與勞動力的動態(tài)結合。21世紀轉向鼓勵土地流轉,意味著農地由政府分配轉向市場配置。

　　“平均地權”,自孫中山提出政治口號以來成為中國的主流思潮,并在20世紀中后期在范圍內付諸實踐。1949—1952年的土地改革運動是一次土地所有權平均的強制性變遷,1981年的家庭聯(lián)產承包責任制則是土地使用權的平均分配。從歷史的角度看,每一次都是急劇的制度變遷,甚至是人類歷史上未曾有過的土地產權大變革;從學術的角度看,平均初始狀態(tài)之后地權狀況如何變化,是極其難得的經濟“實驗”與研究素材,具有不可替代的價值。這也是本文的出發(fā)點,盡管關于平均地權與每一次土地制度變革的成果很多,但貫通性的系統(tǒng)考察卻很有限。從現(xiàn)實來說,每次變革都引發(fā)廣泛的巨變,對中國社會經濟、政治產生深刻的影響,不僅對當前的土地制度改革提供借鑒與啟示,以把握改革的取向與基本思路,而且可以從變遷中總結中國特色的歷史內涵,總體性把握中國社會、經濟等各層面的變遷和特征。

　　一、土地所有權的平均:強制性制度變遷

　　平均地權是20世紀的主流思想,最初是由孫中山提出來的。“三民主義”之“民生主義”就是平均地權、節(jié)制資本,在當時是一種全新的認識。今天看來,孫中山三民主義著作更多的是感性的訴求,即便其“漲價歸公”的主張,就經濟學邏輯來說,都存在困境。其基本判斷是中國土地集中嚴重,導致農民破產流亡,甚至被視為近代中國經濟衰敗的根本原因。近代土地集中在某些局部地區(qū)的確嚴重,加之農民普遍貧窮,造成人們強烈的感覺與判斷。但發(fā)現(xiàn)表明,根據(jù)最為權威的1949—1952年土地改革的普查數(shù)據(jù),前10%的富有階層占有土地的比重,南方省份約在25%~35%之間[1],遠遠低于70%~80%的社會觀感或政治宣示;而南方省份通常被認為地權占有不均而較北方更為突出。實際上,造成近代中國經濟落后的主要原因,相比地權分配不均更為突出的是長期戰(zhàn)亂、經濟轉型失敗等。

　　孫中山的口號停留于理想,如何推行平均地權,缺乏一定實施路徑和政策。事實上,其悖論在于,既然承認土地私有產權,那么土地就應該由其所有者支配,政府憑什么來平均分配呢?1924年國民黨次代表大會上,孫中山變“平均地權”的口號為“耕者有其田”。國民黨敗退臺灣之后,才實行了贖買式土地改革。

　　(一)土地改革運動平分土地

　　中共初期在根據(jù)地實行打土豪分田地,抗日戰(zhàn)爭期間實行減租減息政策,后來則在解放區(qū)掀起了土地改革運動。為動員農民、爭取國共戰(zhàn)爭的勝利,1946年5月4日,中共中央作出《關于土地問題的指示》,以此為標志,曾在抗戰(zhàn)時期實行的減租減息政策轉變?yōu)橐詫崿F(xiàn)“耕者有其田”為目標的土地政策。一開始,土地改革主要是采取清算、開明地主獻田及征購地主土地等方式,1947年土地會議提出平分土地的口號之后,實際上是無償沒收地主土地分配給農民。

　　1949—1952年的土改是一次的、自上而下的強制性變遷,也是一場轟轟烈烈的革命。那么,在此之前和之后土地產權制度發(fā)生了什么樣的變化呢?此前土地私人產權的觀念深入人心,普遍存在的土地交易契約表明,農民可以在法律范圍內對土地自主處置,包括買賣、租佃及其他各種形式的交易。土地交易契約也可以用于土地轉讓、交易,在經濟利益方面的細節(jié)都在契約當中作了規(guī)定。

　　在土改之后,土地所有制發(fā)生了什么樣的變化呢?在人們的印象當中往往會有一種錯覺,革命先烈拋頭顱灑熱血,就是為了推翻土地私有制,通過土改建立土地集體所有制。事實上,土改之后,從1952—1957年,農民擁有土地所有權證,可以對土地作自由處置,包括買賣,但土地所有制仍然是土地私人產權制度。革命的出發(fā)點就是通過土改讓農民獲得土地財產,要改變過去那種不平等的現(xiàn)象。1950年頒布實施的《中華人民共和國土地改革法》進一步從法律層面保障了農民的土地所有權。第三十條規(guī)定,“土地改革完成后,由人民政府發(fā)給土地所有證,并承認一切土地所有者的自由經營、買賣及出租其土地的權利”。農民在這些方面對土地擁有和土改之前一樣的自由處置的權利。

　　1950年6月28日,中央人民政府委員會第八次會議通過的《中華人民共和國土地改革法》第三十條規(guī)定,“土地改革完成后,由人民政府發(fā)給土地所有證”;11月10日,政務院第十八次政務會議通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》第十七條“城市郊區(qū)土地改革完成后,對私有農業(yè)土地者發(fā)給土地所有證保障其土地所有權”之規(guī)定由人民政府頒發(fā);11月25日,內務部《關于填發(fā)土地房產所有證的指示》明確,土地改革完成后,不論農民新分的土地及原有土地和房屋,一律頒發(fā)《土地房產所有證》。土地房產所有證是以戶為單位填發(fā)的,以表明此項土地房產為該戶成員所共有。土地房產所有證有三聯(lián),聯(lián)為家庭存有,第二聯(lián)為“縣存”,第三聯(lián)為“村存”。

　　1954年9月20日,屆人民代表大會次會議通過《中華人民共和國憲法》,規(guī)定“依照法律保護農民的土地所有權”。這是新中國人民政權向全中國人民也是向全人民的莊嚴政治承諾與宣示。平均地權是從蘇區(qū)到解放區(qū)的嘗試,再到解放后逐步覆蓋。這是長期革命的政治、經濟成果,土改本身也是通過暴力革命來實現(xiàn)的。地主的土地和所有財產,被強制性沒收,重新平分。舊社會的土地交易契約、土地產權證都被燒毀。期間所發(fā)生的鎮(zhèn)壓與血腥行為,如興縣被斗死亡2024人,既有地主,也有相當數(shù)量的富農中農,甚至貧雇農。暴力在當時秉承的是革命倫理,“各地均提出要防止和平分地的傾向,對地主這種自動交出土地的態(tài)度,應采取明確的拒絕方針”;因為“不經清算斗爭,地主和農民間的階級仇恨不會明顯,農民階級覺悟不會提高”[2](P184)。暴力是時代的產物,這無須粉飾,但卻不能以今日的市場倫理來加以評判。

　　平均地權應該說是人民的基本共識。一位西南聯(lián)大畢業(yè)的學界前輩,一方面他家的土地被平分了,那時候的教授家里通常土地不少;另一方面,他自己也參加了另一個縣的土改工作小組。他談到,內心難免有些矛盾和沖突,但是想到這將是一種美好的革命,就義無反顧地專心做好土改工作。當時公開反對土改的絕少,其中一個就是康奈爾大學農業(yè)經濟學博士董時進教授。1948年4月12日,《中國土地法大綱》發(fā)布半年后,《大公報》(上海版)刊登了“土地問題”座談會紀要。董時進個發(fā)言,反對土改,其根據(jù)是:中國土地問題不嚴重,中國鄉(xiāng)村貧富差別沒有城市嚴重,中國土地分配不平均沒有其他嚴重;中國的土地不是分配不均,而是人口太多,土地太少,農村勞力大量剩余。與會19人中多數(shù)人主張政府以債券收購土地;3人支持中共的土改政策;3人支持走土地集體化道路;無一人支持董時進的意見[3]。解放初,董時進上書毛澤東,力陳停止土改[4]:

　　地主富農之所以成為地主富農,除少數(shù)特殊情形外,大多是因為他們的能力較強,工作較勤,花費較省。雖有不少是由于其祖若父的積蓄,然而自身由貧農起家者亦很多。即使是由于其祖若父的積蓄,亦必須其自身健全,否則必然衰敗。這即是說,地主富農多半是社會上的分子,是促社會進步的動力,是所應保護和獎勵的。但這絕不是說,貧農都是低劣的分子,因為在戰(zhàn)禍綿亙,百業(yè)不振的情況之下,多數(shù)人都沒有改善他們境遇的機會。但是,無論哪一個貧農都沒有不愿意成為地主或富農的,若說他們之所以沒有成為地主或富農,乃是因為他們的道德特別高尚,不愿意剝削他人,則決不足信。當然應該幫助這些貧農去改善他們的境遇,但幫助他們的正當辦法,是在和平恢復之后,努力發(fā)展生產建設,多創(chuàng)造就業(yè)的機會,使大家都有工作,能夠賺到豐富的進款,而不是分給很少幾畝土地,把他們羈縻在小塊的土地上面,使他們繼續(xù)留在農人已嫌太多的農村里面討生活。他們耕種那樣小的一塊土地,終年勞苦的結果除去了糧稅及各項開支以后,根本還是不夠維持的生活。

　　董時進認為,當時毛澤東正好去蘇聯(lián),可能沒有看到他的報告。他被認為,因為農民就是靠拼命地努力獲得更多的土地,成為富裕農民,使自己的生活變得更美好的,也就是讓土地配置到勞動能手之中,才能提高土地生產效率,社會經濟才有發(fā)展的可能性。相反,如果積累了土地和財富之后,就把它平均分配掉,誰還會增加土地投入?土地產出與生產力不會增加,社會經濟就不會有發(fā)展。但在當時高漲的革命熱潮之下,董時進的卓識與遠見被淹沒在革命的洪流中。

　　(二)集體化突進

　　個體農民通常一家五口,個體化的經營,規(guī)模太小,風險承擔能力很小,通過實行互助組和合作社可以實現(xiàn)規(guī)?；洜I,推動經濟效率的提高。盡管建立互助組、合作社、集體化的初衷是為了讓農民生產、經營效率得到提高,但在極“左”思潮之下出現(xiàn)了扭曲。,加入合作社基本上是強制性的,有的農民不愿意,但也必須加入,土地使用權歸集體,但土地所有者沒有選擇權,當然只能是強制性的。而且從初級社、合作社到高級社再到1958年的人民公社,在短短的一兩年之內就實現(xiàn)了集體化,這就是所謂的“大躍進”。原來土改實現(xiàn)的農民土地所有權就被改變?yōu)榇迕窦w土地所有制。第二,合作社沒有退出機制,這又是一種強制,農民沒有選擇的權力[5]。

　　通過集體化和合作化,土地使用權收歸集體,進而土地所有權收歸集體。1956年6月30日,屆人民代表大會第三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》第十三條規(guī)定,入社的農民必須把私有的土地轉為合作社集體所有。也就是說,個人不再擁有土地所有權。此時,距1954年憲法頒布還不到兩年時間。1962年9月27日,中共八屆中央委員會第十次會議通過的《農村人民公社工作條例修正草案》(簡稱《六十條》)規(guī)定,生產隊范圍內的土地都歸生產隊所有。生產隊所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等(1),一律不準出租和買賣。中共十一屆三中全會后,對這一系列極“左”思潮進行了嚴肅、徹底的反思,執(zhí)政黨的正式文件中否定了大躍進和人民公社。

　　如果1958年人民公社標志著集體所有制的實現(xiàn)時間,那么《憲法》是什么時候追認的呢?直到1975年頒布中華人民共和國第二部《憲法》。但該憲法深深地打上了“文化大革命”的烙印,極“左”傾向十分嚴重。1978年、1982年又相繼作了大規(guī)模的修改。有人認為這表明從1957年到1975年將近20年間,集體土地所有制、農村集體化是沒有被憲法所認可的。但我們認為,盡管土地村民集體所有制“出身”于左傾政策,但已經變成了歷史既成事實,不應該由此否認現(xiàn)在的集體所有制。不過,從它的產生歷史、背景和演變的角度來看,回顧歷史就可以澄清很多的認識誤區(qū)和成見。

　　二、使用權的平均:家庭農莊的活力

　　在人民公社制度下,農民對土地的權利是什么呢?繼使用權歸集體后,所有權也歸集體了。勞動都是集體統(tǒng)一組織的,哨子一吹或者鑼鼓一響,農民到田間進行集體勞動。集體勞動缺乏激勵機制,很多搭便車的現(xiàn)象就出現(xiàn)了。同時,農民沒有土地這一最重要的財產,也就沒有了生產積極性。以至于到“文化大革命”后期中國農業(yè)經濟一度瀕臨崩潰。

　　1981年,實行包產到戶,也就是把集體土地的使用權分給農民實行個體家庭經營。但是那個時候“包產到戶”是一個非?？膳碌囊庾R形態(tài)禁區(qū)。安徽小崗村的農民寫血書按手印把土地分到各家各戶;如果有人被抓走,其他人應對其家人給予照顧。杜潤明了“家庭聯(lián)產承包責任制”這樣一個冗長的名字來替代事實上的包產到戶,從而繞開了意識形態(tài)之爭,幸運的是也使后來的改革繞開了使用權的法律界定。人民公社集體勞動,許多農民吃不飽去逃荒要飯,一旦包產到各家各戶,就解決了饑荒問題,所謂“集體勞動去逃荒,包產到戶有余糧”。一個制度變遷,當年就收到了立竿見影的成效,這在歷史上是很少有過的。