（紀(jì)念改革開(kāi)放40周年）孫超：科學(xué)立法促振興 良法善治利長(zhǎng)遠(yuǎn) ——回顧我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化法制建設(shè)40年輝煌歷程

　　二、農(nóng)機(jī)化法制體系的框架內(nèi)容

　　目前，我國(guó)建立了以法律和行政法規(guī)為基礎(chǔ)，以部門(mén)規(guī)章為主干，輔之以地方性法規(guī)，多層次、的農(nóng)機(jī)化法制體系。農(nóng)機(jī)化領(lǐng)域已有法律1部、行政法規(guī)1部、部門(mén)規(guī)章8部，省級(jí)地方性法規(guī)60余部，為推動(dòng)農(nóng)機(jī)化持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

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　　《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》是我國(guó)首部專門(mén)促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的法律，是一部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)類(lèi)法律，也是我國(guó)農(nóng)機(jī)化的“基本法”。《促進(jìn)法》為什么被稱為農(nóng)機(jī)化的“基本法”？從立法背景看：《促進(jìn)法》重在解決農(nóng)機(jī)化扶持政策不均衡、不穩(wěn)定，農(nóng)機(jī)化制度規(guī)定不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，通過(guò)立法，確立了促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的制度體系，為制定其他農(nóng)機(jī)化政策法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。從主要內(nèi)容看：《促進(jìn)法》圍繞提高農(nóng)機(jī)化水平、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從農(nóng)機(jī)科研開(kāi)發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、社會(huì)化服務(wù)和扶持措施等方面作了明確規(guī)定，涵蓋了農(nóng)機(jī)化發(fā)展的各個(gè)方面。從實(shí)施效果看：《促進(jìn)法》在規(guī)范引導(dǎo)和促進(jìn)保障農(nóng)機(jī)化發(fā)展方面作用巨大，廣泛調(diào)動(dòng)了政府、企業(yè)、農(nóng)民等主體發(fā)展農(nóng)機(jī)化的積極性，農(nóng)機(jī)裝備總量、作業(yè)水平、社會(huì)化服務(wù)和農(nóng)機(jī)工業(yè)發(fā)展之快前所未有，為提高我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。

　?。ǘ┬姓ㄒ?guī)

　　隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械及其操作人員數(shù)量的不斷增多，農(nóng)機(jī)使用問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻，監(jiān)管責(zé)任不明晰、管理措施不完善、制度不落實(shí)的現(xiàn)象較為突出。《農(nóng)業(yè)機(jī)械監(jiān)督管理?xiàng)l例》旨在預(yù)防和減少農(nóng)機(jī)事故，保障人民生命和財(cái)產(chǎn)，建立了涵蓋農(nóng)機(jī)生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、維修、服務(wù)等全流程的監(jiān)管體系，規(guī)定了農(nóng)機(jī)、工商、質(zhì)檢等監(jiān)管部門(mén)和農(nóng)機(jī)生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、使用者、維修者等從業(yè)主體的權(quán)利和義務(wù)，確立了事故報(bào)送、監(jiān)督檢查、違規(guī)處罰等執(zhí)法規(guī)范，為依法規(guī)范開(kāi)展農(nóng)機(jī)監(jiān)管奠定了法規(guī)基礎(chǔ)?！稐l例》出臺(tái)后，農(nóng)機(jī)生產(chǎn)形勢(shì)明顯好轉(zhuǎn)，事故起數(shù)、死亡人數(shù)等指標(biāo)逐年下降，有效維護(hù)了人民群眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)。

　?。ㄈ┎块T(mén)規(guī)章

　　以農(nóng)機(jī)化法律和行政法規(guī)為基礎(chǔ)，農(nóng)機(jī)化領(lǐng)域逐步制定了涵蓋科研開(kāi)發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、監(jiān)管、社會(huì)化服務(wù)等方面的部門(mén)規(guī)章，為促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展明確了具體措施。在監(jiān)管方面，《拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)駕駛證管理規(guī)定》《拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)登記規(guī)定》建立了拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)及其駕駛?cè)伺谱C的審批管理制度，規(guī)定了影響的產(chǎn)品要求和人員條件，規(guī)范了業(yè)務(wù)流程和便民措施，《農(nóng)業(yè)機(jī)械事故處理辦法》規(guī)范了農(nóng)機(jī)事故報(bào)告和處置程序。在推廣使用方面，《農(nóng)業(yè)機(jī)械試驗(yàn)鑒定辦法》確立了通過(guò)試驗(yàn)鑒定評(píng)價(jià)農(nóng)機(jī)是否適用的制度體系，《聯(lián)合收割機(jī)跨區(qū)作業(yè)管理辦法》建立了聯(lián)合收割機(jī)開(kāi)展社會(huì)化跨區(qū)作業(yè)的服務(wù)保障措施，發(fā)揮了良好的社會(huì)效益。在質(zhì)量保障方面，《農(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理規(guī)定》明確了農(nóng)機(jī)維修業(yè)務(wù)的主體資格條件，規(guī)定了農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管措施，《農(nóng)業(yè)機(jī)械質(zhì)量調(diào)查辦法》建立了對(duì)特定農(nóng)機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量狀況進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查的常態(tài)化制度。此外，《農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)品修理、更換、退貨責(zé)任規(guī)定》對(duì)農(nóng)機(jī)生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、修理者的三包責(zé)任義務(wù)及其監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)定，有效維護(hù)了農(nóng)民等主體的合法權(quán)益。

　　（四）地方性法規(guī)

　　在法律和行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地結(jié)合實(shí)際積極出臺(tái)并完善農(nóng)機(jī)化地方性法規(guī)，將本地促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的政策措施納入法制化軌道。目前，在省級(jí)地區(qū)中，有13個(gè)地區(qū)出臺(tái)了農(nóng)機(jī)化促進(jìn)條例，30個(gè)地區(qū)出臺(tái)了農(nóng)機(jī)監(jiān)督管理?xiàng)l例，另有20余部其他規(guī)范農(nóng)機(jī)化發(fā)展的地方性法規(guī)。

　　為適應(yīng)依法促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的新形勢(shì)，湖北、內(nèi)蒙古、廣西等地在農(nóng)機(jī)管理?xiàng)l例基礎(chǔ)上，出臺(tái)了農(nóng)機(jī)化促進(jìn)條例。為應(yīng)對(duì)大氣污染防治的新要求，《北京市農(nóng)業(yè)機(jī)械監(jiān)督管理規(guī)定》對(duì)拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)的大氣污染物排放進(jìn)行控制，強(qiáng)化綠色導(dǎo)向。為推進(jìn)新型農(nóng)機(jī)化技術(shù)推廣應(yīng)用，《山東省農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例》規(guī)定了全省農(nóng)業(yè)機(jī)械化示范區(qū)的規(guī)劃和實(shí)施辦法，為建立農(nóng)機(jī)科研推廣長(zhǎng)效機(jī)制提供了示范。為落實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的惠農(nóng)政策，《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械監(jiān)督管理?xiàng)l例》將農(nóng)機(jī)監(jiān)管工作所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，以法治保障改革措施落地，提高農(nóng)機(jī)監(jiān)管的公共服務(wù)能力，讓農(nóng)民切實(shí)享受到改革成果。

　　三、農(nóng)機(jī)化法制建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

　　回顧改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)機(jī)化法制建設(shè)歷程，其初始大多源于地方、部門(mén)制定的制度規(guī)定或政策文件，歷經(jīng)演變和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從地方探索到規(guī)范的延伸，完成了從政策精神到法規(guī)文件的轉(zhuǎn)化，逐步形成了符合發(fā)展需求的法制體系，其經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。

　?。ㄒ唬┐龠M(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展，要依靠法制建設(shè)

　　法制體系是農(nóng)機(jī)化發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)機(jī)化法制建設(shè)進(jìn)程中，其指導(dǎo)思想經(jīng)歷了借鑒探索、管理為主、促進(jìn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，法制體系完成了從行政法主導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)法主導(dǎo)的轉(zhuǎn)化，其結(jié)果直接影響了農(nóng)機(jī)化的發(fā)展歷程。以主要農(nóng)機(jī)產(chǎn)品大中型拖拉機(jī)為例，“十一五”期間，其產(chǎn)品年均增長(zhǎng)率由《促進(jìn)法》出臺(tái)前的2.64%躍升至21.56%，為糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。因此，為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的目標(biāo)，需要有相適應(yīng)的法制體系保障。

　　（二）落實(shí)改革舉措，要依靠法制建設(shè)

　　在我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域改革的不同階段，農(nóng)機(jī)化法制建設(shè)均發(fā)揮了重要作用。在新民主主義革命時(shí)期，農(nóng)機(jī)化發(fā)展政策上升為法規(guī)，順應(yīng)了保障農(nóng)具供給、改革農(nóng)具使用的需求，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制施行后，農(nóng)機(jī)化法制體系深度變革，其重點(diǎn)由調(diào)整集體組織使用農(nóng)機(jī)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)個(gè)體農(nóng)民使用農(nóng)機(jī)，推動(dòng)了億萬(wàn)先進(jìn)適用的農(nóng)機(jī)產(chǎn)品投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之雙輪，重大改革要于法有據(jù)、立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。當(dāng)前，在依法治國(guó)、“放管服”改革、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求下，如何落實(shí)改革要求，讓農(nóng)機(jī)化發(fā)展融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是農(nóng)機(jī)化法制建設(shè)面臨的重要課題。

　?。ㄈ┙鉀Q問(wèn)題矛盾，要依靠法制建設(shè)

　　法制是應(yīng)對(duì)新情況、解決新問(wèn)題的良策。改革開(kāi)放后，允許個(gè)體農(nóng)民購(gòu)置農(nóng)機(jī)從事生產(chǎn)和運(yùn)輸，但對(duì)上道路拖拉機(jī)監(jiān)管職責(zé)不明確、管理措施不完善。2004年《道路交通法》施行，賦予公安部門(mén)道路執(zhí)法權(quán)，農(nóng)機(jī)部門(mén)牌證管理權(quán)，填補(bǔ)了監(jiān)管盲區(qū)。隨著上道路農(nóng)機(jī)事故的逐步減少，田間事故成為了監(jiān)管的新重點(diǎn)，2009年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)機(jī)械監(jiān)督管理?xiàng)l例》對(duì)農(nóng)機(jī)生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、維修全過(guò)程以及田間作業(yè)或轉(zhuǎn)移中的事故處理進(jìn)行了規(guī)范，有效減少了農(nóng)機(jī)田間事故。多年來(lái)，行業(yè)內(nèi)對(duì)拖拉機(jī)是否需要辦理交強(qiáng)險(xiǎn)存在分歧，2018年出臺(tái)的《拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)登記規(guī)定》明確拖拉機(jī)運(yùn)輸機(jī)組需要在登記時(shí)辦理交強(qiáng)險(xiǎn)，解決了行業(yè)多年懸而未決的問(wèn)題。因此，法制建設(shè)是規(guī)范秩序、化解矛盾的有效途徑。

　　四、農(nóng)機(jī)化法制建設(shè)展望

　　回顧過(guò)去，農(nóng)機(jī)化法制建設(shè)要著重處理好三類(lèi)關(guān)系。一是政策和法規(guī)之間的關(guān)系。農(nóng)機(jī)化政策和法規(guī)分別是是引領(lǐng)發(fā)展的方針和指導(dǎo)實(shí)踐的規(guī)范。一方面，政策是法制的靈魂，法律要落實(shí)黨的路線和方針政策；另一方面，法規(guī)對(duì)政策的實(shí)施具有保障作用。要發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，將政策和法規(guī)統(tǒng)一于推進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)程。二是政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。政府與市場(chǎng)對(duì)促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展至關(guān)重要。一方面，在質(zhì)量保障、監(jiān)管等方面需要依靠政府強(qiáng)化監(jiān)管的領(lǐng)域，要堅(jiān)守底線；另一方面，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)動(dòng)相關(guān)主體的積極性，順應(yīng)合理訴求，需要在立法時(shí)統(tǒng)籌兼顧。三是強(qiáng)制和保護(hù)之間的關(guān)系。農(nóng)機(jī)化法制調(diào)整的主要對(duì)象是弱勢(shì)的農(nóng)民，需要在立法時(shí)兼顧強(qiáng)制規(guī)定與保護(hù)措施，做到依法護(hù)農(nóng)。

　　展望未來(lái)，農(nóng)機(jī)化發(fā)展在大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面，在推進(jìn)全程機(jī)械化、推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)、保障農(nóng)機(jī)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)等領(lǐng)域面臨新的發(fā)展機(jī)遇。農(nóng)機(jī)化法制建設(shè)40年輝煌歷程告訴我們，要不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，促進(jìn)農(nóng)機(jī)化全程、高質(zhì)發(fā)展，為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、譜寫(xiě)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興新篇章提供堅(jiān)強(qiáng)保障。