完善征地補償落實三權(quán)分置 ——《民法典物權(quán)編（草案）》提請繼續(xù)審議

4月20日上午，第十三屆人大常委會第十次會議在京召開，繼續(xù)審議《民法典物權(quán)編（草案）》。

2018年8月，第十三屆人大常委會第五次會議對民法典各分編（草案）初次審議后，將各分編草案分拆為幾個單元進行若干次審議和修改完善，本次常委會會議對民法典物權(quán)編（草案）進行二審。本次提請審議的民法典物權(quán)編（草案）將物權(quán)編草案進一步分為五個分編，即：通則、所有權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)、占有。二次審議稿看點何在？分組審議焦點何在？記者為您直擊審議實況。

依法補償農(nóng)宅經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)

有的常委委員、地方和部門提出，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是黨中央作出的重大決策，草案應(yīng)對農(nóng)村集體所有土地的征地補償、土地承包經(jīng)營權(quán)等相關(guān)制度予以完善。據(jù)此，本次提請審議的《民法典物權(quán)編（草案）》作出修改：

完善征地補償制度。在草案第三十九條第二款中增加規(guī)定：征收集體所有的土地，應(yīng)當依法及時足額支付農(nóng)村村民住宅的補償費用。

落實“三權(quán)分置”制度。根據(jù)黨中央有關(guān)精神和修改后的農(nóng)村土地承包法，對草案第十一章“土地承包經(jīng)營權(quán)”的相關(guān)內(nèi)容作了完善，明確承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定繼續(xù)承包，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立。當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。同時，刪去草案第十七章“抵押權(quán)”中關(guān)于耕地不得抵押的規(guī)定，以適應(yīng)“三權(quán)分置”后土地經(jīng)營權(quán)入市的需要。

與正在常委會審議的土地管理法修正案草案相銜接，本次提請審議的《民法典物權(quán)編（草案）》分別在有關(guān)條款中明確集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當依照土地管理的法律規(guī)定辦理；宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和有關(guān)規(guī)定。

另外，本次提請審議的《民法典物權(quán)編（草案）》在第五章“所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”中增加一條規(guī)定：“無居民海島屬于所有，國務(wù)院代表行使無居民海島所有權(quán)。”

保障業(yè)主權(quán)利居住權(quán)有說法

本次提請審議的《民法典物權(quán)編（草案）》進一步回應(yīng)社會關(guān)切，直面業(yè)主委員會成立難、公共維修資金使用難、物業(yè)管理不規(guī)范、業(yè)主維權(quán)難等問題，給予有針對性的修改：

增加規(guī)定居民委員會應(yīng)當對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助；完善公共維修資金使用的表決程序，降低通過這一事項的表決要求，將草案規(guī)定的應(yīng)當經(jīng)參與表決的業(yè)主專有部分面積和人數(shù)占比“雙過四分之三”同意，修改為“雙過半數(shù)”同意；增加規(guī)定緊急情況下需要維修建筑物及其附屬設(shè)施的，業(yè)主大會或者業(yè)主委員會可依法申請使用維修資金；與合同編草案中“物業(yè)服務(wù)合同”的內(nèi)容相呼應(yīng)，增加規(guī)定：物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人依照物業(yè)服務(wù)合同的規(guī)定管理建筑區(qū)劃內(nèi)的建筑物及其附屬設(shè)施；加強對業(yè)主維權(quán)的保障，增加一款規(guī)定：在建筑區(qū)劃內(nèi)違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道等的行為人拒不履行相關(guān)義務(wù)的，有關(guān)當事人可向有關(guān)行政主管部門投訴，有關(guān)行政主管部門應(yīng)當依法處理。

草案還進一步完善居住權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定，明確居住權(quán)是無償設(shè)立的用益物權(quán)，并對居住權(quán)合同的內(nèi)容予以規(guī)范。草案規(guī)定，居住權(quán)人有權(quán)按照合同約定，對他人的住宅享有占有、使用的用益物權(quán)，以滿足生活居住的需要。同時增加規(guī)定：居住權(quán)合同的一般條款包括當事人的姓名和住所、住宅的位置、居住的條件和要求、解決爭議的方法。

為進一步改善營商環(huán)境，賦予當事人更大自主權(quán)，本次提請審議的《民法典物權(quán)編（草案）》簡化規(guī)定抵押合同和質(zhì)押合同的一般條款，將草案百九十一條規(guī)定的抵押合同包括“抵押財產(chǎn)的名稱、數(shù)量、質(zhì)量、狀況、所在地、所有權(quán)歸屬或者使用權(quán)歸屬”修改為“抵押財產(chǎn)的名稱、數(shù)量等情況”，將草案第二百一十八條規(guī)定的質(zhì)押合同包括“質(zhì)押財產(chǎn)的名稱、數(shù)量、質(zhì)量、狀況”修改為“質(zhì)押財產(chǎn)的名稱、數(shù)量等情況”。同時，進一步明確實現(xiàn)擔保物權(quán)的統(tǒng)一受償規(guī)則，將草案第二百零五條第二款修改為：“其他可以登記的擔保物權(quán)，清償順序參照適用前款規(guī)定”，即已登記的，按照登記的時間先后確定清償順序，已登記的先于未登記的受償，未登記的按照債權(quán)比例清償。

保護婦女權(quán)益呼吁確權(quán)登記

分組審議時，沈躍躍副委員長針對《民法典物權(quán)編（草案）》提出兩點修改建議。她建議將第60條第2款修改為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責(zé)人作出的決定侵害個人合法權(quán)益的，受侵害人可以請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法責(zé)令改正，也可以依法申請仲裁，或直接向人民法院起訴。理由如下：目前對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員還沒有明確的界定，一些出嫁、招婿、離異、喪偶婦女集體成員權(quán)益受到簡單“多數(shù)決”的否決，得不到落實。不少地方村民會議在涉及集體利益分配討論時，往往依據(jù)村規(guī)民約中的不平等規(guī)定或通過村民會議“一事一議”，對出嫁、招婿、離異、喪偶婦女及其子女作出歧視性規(guī)定，使其不能享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益。為此，作這樣的修改以避免和解決因集體經(jīng)濟組織成員身份問題發(fā)生的侵權(quán)糾紛。

沈躍躍副委員長還建議第158條增加一款為第1款，“登記機關(guān)應(yīng)當向宅基地使用權(quán)人發(fā)放權(quán)屬證書，確認宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)屬證書應(yīng)當將具有宅基地使用權(quán)的全部家庭成員列入。”2016年原國土資源部印發(fā)關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)［2016］191號），其中規(guī)定，農(nóng)村婦女作為家庭成員，其宅基地權(quán)益應(yīng)記載到不動產(chǎn)登記簿及權(quán)屬證書上。農(nóng)村婦女因婚嫁離開原農(nóng)民集體，取得新家庭宅基地使用權(quán)的，應(yīng)依法予以確權(quán)登記，同時注銷其原宅基地使用權(quán)。建議將此制度性規(guī)定上升為法律。

劉海星委員認為草案增設(shè)居住權(quán)，對保護弱勢群體十分重要。草案第159條規(guī)定居住權(quán)的設(shè)立方式為合同約定，第162條規(guī)定，以遺囑方式設(shè)立居住權(quán)的，參照適用本章規(guī)定。但是在法律實踐中也還存在通過司法判決設(shè)立居住權(quán)的情況，比如關(guān)于婚姻法若干問題的解釋（一）第27條規(guī)定：離婚時，一方以個人財產(chǎn)中住房對生活困難者進行幫助的形式，可以是房屋的居住權(quán)或者房屋的所有權(quán)。據(jù)此，法院可以判決離婚后一方當事人享有某處房產(chǎn)的居住權(quán)。建議適當擴大第159條的涵蓋范圍，比如在“居住權(quán)人有權(quán)按照合同約定”這句表述后加上“等有關(guān)法律規(guī)定的方式”，預(yù)留擴大使用空間。李銳委員同樣關(guān)注完善居住權(quán)制度，建議在第159條之一中增加居住權(quán)的期限、喪失居住權(quán)的條件等作為居住權(quán)合同的條款內(nèi)容。李飛躍委員則認為，第159條之二規(guī)定，設(shè)立居住權(quán)的，應(yīng)當向登記機構(gòu)申請居住權(quán)登記。但在實際生活中，在婚姻家庭、繼承等領(lǐng)域會有大量居住權(quán)未進行登記，形成事實上的居住權(quán)，建議增加對此類情況的救濟措施與補充規(guī)定。

建設(shè)用地續(xù)期亟待明確規(guī)范

王東明副委員長在分組審議時建議完善關(guān)于建設(shè)用地使用期限到期規(guī)定，他建議刪除草案第152條第1款和第2款中“行政法規(guī)”的表述，考慮到建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期繳費問題關(guān)系廣大群眾切身利益，也涉及財稅收支，影響廣泛深遠，應(yīng)當依照法律規(guī)定辦理，而不是行政法規(guī)。

他表示，2016年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》中第十個問題就是解決建設(shè)用地使用權(quán)屆滿續(xù)期的問題，明確要求要作出法律安排，后期在貫徹這個文件中，明確由國務(wù)院先拿出方案。建議推動有關(guān)方面盡快拿出方案，明確建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的手續(xù)辦理，續(xù)期費用的標準、繳納和減免辦法等，以便在立法中作出明確規(guī)定。

乃依木·亞森委員建議對草案第152條第1款中“自動續(xù)期”的續(xù)期時間予以明確，即明確住宅建設(shè)用地自動續(xù)期時間為原來批準使用的時間，明確新的時間界限。廖曉軍委員和劉修文委員則分別建議，考慮到住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿續(xù)期及其法律安排，事關(guān)廣大人民群眾切身利益，建議在審議民法典物權(quán)編的同時，研究一攬子修改城市房地產(chǎn)管理法、土地管理法等相關(guān)法律和行政法規(guī)，對此問題予以明確具體規(guī)定。李培林委員、呂建委員、韓梅委員、譚耀宗委員等人同樣關(guān)注建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的規(guī)定，建議進一步明確自動續(xù)期原則，明確建設(shè)用地使用權(quán)期限年限、年限、期限屆滿后土地上的房屋及其他不動產(chǎn)歸屬等等。

熱議土地權(quán)益期盼預(yù)留空間

熱議土地權(quán)益問題，一直是《民法典物權(quán)編（草案）》分組審議的焦點，多位常委委員同樣關(guān)注農(nóng)村土地問題和宅基地問題等，呼吁為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革預(yù)留空間。

杜玉波委員建議進一步完善第11章“三權(quán)分置”的相關(guān)規(guī)定，建議做好過度資本化運作的防免規(guī)定，防止一些上市公司、投資公司、基金公司、信托公司等利用土地經(jīng)營權(quán)人或者受托人進行炒作和投機。田紅旗委員認為流轉(zhuǎn)期限為五年以下的，土地經(jīng)營權(quán)也應(yīng)自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立，為此，他建議將草案第134條之三規(guī)定修改為“土地經(jīng)營權(quán)自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立。流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”。針對第137條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利”，賈廷安委員建議修改為“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對或者集體所有的土地享有占用、使用和收益的權(quán)利”，增加集體所有的土地，使規(guī)定更完整。

劉振偉委員建議民法典物權(quán)編草案給農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革預(yù)留空間。他表示，現(xiàn)在草案明確集體所有權(quán)行使的主體、客體，經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)都有涉及，但草案沒有涉及到集體經(jīng)濟組織成員權(quán)?，F(xiàn)在正在進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，目的是實現(xiàn)集體資產(chǎn)化利用、市場化利用，把集體的死資產(chǎn)變成活資產(chǎn)，保值增值。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革之后，成員股權(quán)的確認、流轉(zhuǎn)、有限處分等問題都將提出來，超出現(xiàn)有的一些規(guī)定。另外，民法總則已明確集體經(jīng)濟組織為特殊法人，既然是特殊法人，就有法人財產(chǎn)權(quán)問題，這與物權(quán)編草案中集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于本集體成員集體所有是什么關(guān)系？他建議對此進一步研究，并預(yù)留出改革空間。