楊崢嶸:芻議修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法

農(nóng)民專業(yè)合作社是一種新的經(jīng)濟組織形式，農(nóng)民專業(yè)合作社法的實施受到農(nóng)民群眾普遍歡迎。農(nóng)民專業(yè)合作社法實施5年多來，發(fā)揮了積極的促進作用。工商總局今年1月10日公布的數(shù)據(jù)反映，截至2012年年底我國農(nóng)民專業(yè)合作社實有68.9萬戶，出資總額1.1萬億元，而且還呈現(xiàn)出了快速增加的勢態(tài)，其中2012年就新誕生了16.7萬家。然而，在不斷發(fā)展中也反映出了許多問題，主要有：

一是從該法律的內(nèi)容涵蓋、結(jié)構(gòu)邏輯、可操作技術(shù)、文字表述等方面看，需要完善。二是從該法與其他法律、法規(guī)及其政策的協(xié)調(diào)情況看，存在不足比較明顯。三是從國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、我國農(nóng)村建設(shè)的新要求、法律價值理念的新變化、社會議論和民眾希望等情況看，應(yīng)該修訂。

修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法應(yīng)堅持的原則 

一是堅持、鞏固和完善我國的家庭承包經(jīng)營基本制度。黨的十八大報告明確要求“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”。我國農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展，應(yīng)當遵守我國憲法規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有制制度，這是修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法應(yīng)當遵守的一個基本原則。

二是轉(zhuǎn)型發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，進一步提升農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的水平質(zhì)量，建立示范合作社制度。各地實踐表明，我國農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)發(fā)展雖然取得明顯實效，但是存在著組織規(guī)模小、專業(yè)化水平低、經(jīng)營能力弱、經(jīng)濟效益差、發(fā)展很不平衡等突出問題。

三是把追求合作社成員“共同發(fā)展”作為合作社建設(shè)發(fā)展的根本任務(wù)。在現(xiàn)實中，有些農(nóng)民合作社因成員的出資、本人的能力等差異，存在信息不對稱、分配不公平、關(guān)系不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象，從而出現(xiàn)強者更強、富者越富的結(jié)果。

四是進一步規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社行為、完善合作社法的具體規(guī)則。如科學規(guī)范合作社的組建行為、規(guī)劃行為、管理行為、交易行為、分配行為、行為等。進一步完善合作社的章程規(guī)則、議事規(guī)則、公示規(guī)則、協(xié)調(diào)規(guī)則、對外聯(lián)動規(guī)則等。

五是充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的特殊作用。加強建立農(nóng)民專業(yè)合作社多形式多途徑與科研、工業(yè)、貿(mào)易組織的經(jīng)濟合作關(guān)系，擴大非農(nóng)民成員的企業(yè)、事業(yè)單位或者社會團體成員加入農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量和比例，引進更多資源入社。同時，為了嚴禁企業(yè)等單位以“非農(nóng)”為目的入社，應(yīng)當建立非農(nóng)民成員的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體等加入農(nóng)民專業(yè)合作社的資格條件和行為要求的新制度。

六是充分利用資源、發(fā)揮資源優(yōu)勢，保障合作社出資?？梢栽O(shè)立“農(nóng)民成員依法取得的農(nóng)地、林地、灘涂、草地、水源等自然資源使用權(quán)及其附著物和設(shè)施設(shè)備或者智力成果作價出資”以及設(shè)立“非貨幣出資的種類及其評估”的新制度。

七是創(chuàng)新新形勢下農(nóng)民合作社發(fā)展與農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的新型模式，并在法律上予以安排。在改變農(nóng)村集體經(jīng)濟就是建立在農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上的而且歸農(nóng)村行政村掌管的經(jīng)濟的理念和概念的同時，以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵觀念擴大視野，探索社會主義新農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新路子。因為，人們易于把農(nóng)民專業(yè)合作社視為農(nóng)民個體行為的特殊的法人型經(jīng)濟。

八是強化農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立的審核和優(yōu)化注冊登記?？梢钥紤]當?shù)剞r(nóng)業(yè)管理部門和登記機關(guān)對農(nóng)民專業(yè)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營的實質(zhì)審核和過程監(jiān)管，以提高政府扶助和服務(wù)的針對性和準確性。尤其是當?shù)剞r(nóng)業(yè)主管部門，能夠從“農(nóng)口”的宏觀和微觀方面，給予農(nóng)民專業(yè)合作社以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展幫助和把關(guān)。

九是提高農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的社會公益和文化建設(shè)意識，提高從業(yè)人員的素質(zhì)水平。農(nóng)村發(fā)展的重要困境就是缺乏高素質(zhì)人才，而人才的造就應(yīng)當以農(nóng)民或者以農(nóng)民合作社自有的人才為主。

十是突出農(nóng)民專業(yè)合作社法人的特殊性。包括主體構(gòu)成、行為方式、經(jīng)營內(nèi)容、分配要求、治理模式、財產(chǎn)清理、登記注冊等特殊規(guī)定性。為了適用一般破產(chǎn)法和特別保護農(nóng)民有地用、集體享有土地所有權(quán)，應(yīng)當保留家庭承包經(jīng)營農(nóng)民成員依法取得的農(nóng)地、林地、灘涂、草地、水源等自然資源的原有承包合同關(guān)系和效力不變、土地的集體所有權(quán)不變，但是其附著物及其財產(chǎn)權(quán)除外。

農(nóng)民專業(yè)合作社法需要修訂的內(nèi)容 

 關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社法需要修訂的內(nèi)容，筆者建議：

一是為了體現(xiàn)制度，把原法（這里專指現(xiàn)行的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》下同）第二條“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上……”改為“農(nóng)民專業(yè)合作社是堅持家庭承包經(jīng)營基本制度……”；把原法“互助性經(jīng)濟組織”改為“農(nóng)村經(jīng)濟法人組織”。

二是為了完善原則，把原法第三條改為：“農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當遵循下列原則：入社自愿、退社自由；成員地位平等、民主管理、共同發(fā)展；遵守法律、行政法規(guī)、社會公德、商業(yè)道德和誠實守信。”

三是為了加大發(fā)展效果，調(diào)動積極性，單獨增加一條：“建立農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的績效評估制度，建立激勵競爭機制，培植和發(fā)展對新農(nóng)村建設(shè)有重大作用和重要帶動力的示范性農(nóng)民專業(yè)合作社。”

四是為了有利于推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，專門增加一條：“創(chuàng)造條件和鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社改革創(chuàng)新，多形式多途徑為推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化擴大與科研、工業(yè)、貿(mào)易組織的經(jīng)濟合作。”

五是為了區(qū)分成員性質(zhì)，把原法第十四條改為：“農(nóng)村家庭承包經(jīng)營戶和使用流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)且具有民事行為能力的公民或者農(nóng)村其他經(jīng)濟組織。”

六是為了界定成員資格和加大新經(jīng)濟組織的設(shè)立與合作，新提出“農(nóng)民成員”、“非農(nóng)民成員”、“農(nóng)民專業(yè)合作聯(lián)社”、“農(nóng)村其他經(jīng)濟組織”的名稱。

七是為了嚴禁企業(yè)等單位以“非農(nóng)”為目的入社，單獨增加一條：“非農(nóng)民成員的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體等加入農(nóng)民專業(yè)合作社的資格條件和行為要求由國務(wù)院另行規(guī)定。”

 八是為了吸收成員資源，把原法第十五條“農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當占成員總數(shù)的百分之八十。成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個企業(yè)、事業(yè)單位或者社會團體成員；成員總數(shù)超過二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體成員不得超過成員總數(shù)的百分之五”。改為：“農(nóng)民專業(yè)合作社的成員不少于50人，其中的農(nóng)民成員以戶為單位計算的不得少于成員總數(shù)的百分之六十。”

九是為了有利于充分利用資源和發(fā)揮資源優(yōu)勢，保障出資，增加農(nóng)民成員“依法取得的農(nóng)地、林地、灘涂、草地、水源等自然資源使用權(quán)及其附著物和設(shè)施設(shè)備或者智力成果可以作價出資”。增加“非貨幣出資的種類及其評估”。增加注冊登記“報當?shù)剞r(nóng)業(yè)管理部門審核”、不得“向?qū)徍瞬块T和登記機關(guān)提供虛假登記材料”。

十是為了適用破產(chǎn)法和特別保護農(nóng)民有地用、集體享有土地所有權(quán)，在原法第四十九條特別增加1款：“本社成員作價出資的農(nóng)地、林地、灘涂、草地、水源等自然資源使用權(quán)及其附著物和設(shè)施設(shè)備在本社破產(chǎn)時，應(yīng)當保留家庭承包經(jīng)營農(nóng)民成員依法取得的農(nóng)地、林地、灘涂、草地、水源等自然資源的集體所有權(quán)不變，但是其附著物及其設(shè)施設(shè)備等財產(chǎn)權(quán)除外。”

筆者還建議對原法結(jié)構(gòu)作調(diào)整，修訂時把原法的第二章“設(shè)立和登記”與第三章“成員”進行互換，把章“總則”和第七章“扶持政策”的條款以及其他章的部分條款進行相應(yīng)調(diào)整和完善。
（作者系湖南商學院教授、法學院院長）