“三塊地”改革試點(diǎn)為何再延期
近日,關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的新聞廣受關(guān)注。專家認(rèn)為,現(xiàn)行土地管理制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題已經(jīng)凸顯,改革勢(shì)在必行;試點(diǎn)期限延長(zhǎng),有利于解放思想、大膽探索,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成了可復(fù)制、可推廣、有利于法律修改的制度創(chuàng)新成果
最近,一則農(nóng)村土地制度改革的新聞?lì)H為吸引眼球:人大常委會(huì)第七次會(huì)議決定,農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn)繼續(xù)延期至2019年年底。這三項(xiàng)制度改革,通常稱之為“三塊地”改革。今年為何繼續(xù)延期?改革對(duì)農(nóng)村乃至城市土地供應(yīng)有何影響?未來改革著力點(diǎn)在哪里?經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者采訪了相關(guān)部門和專家。
有關(guān)專家表示,土地制度是的基礎(chǔ)性制度,農(nóng)村土地制度改革涉及多方面利益調(diào)整,必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。試點(diǎn)期限延長(zhǎng),有利于解放思想、大膽探索,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成了可復(fù)制、可推廣、有利于法律修改的制度創(chuàng)新成果。
改革勢(shì)在必行
目前,我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)各異土地管理制度,城市實(shí)行的是土地國(guó)有制,農(nóng)村實(shí)行的是土地集體所有制。適用的法律分別為《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》和《農(nóng)村土地承包法》。
這一制度,在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上曾發(fā)揮了巨大作用,但其副作用近年來也久受詬病。其一,城鄉(xiāng)土地存在巨大價(jià)差,利益分配存在失衡。除公益用地外,城市建設(shè)用地實(shí)行招標(biāo)拍賣、掛牌出讓制度,市場(chǎng)化程度很高。農(nóng)村集體建設(shè)用地要進(jìn)入這一市場(chǎng),必須先由地方政府征收為國(guó)有,由此產(chǎn)生巨大價(jià)差,賣地收入也因此在地方財(cái)政中占有相當(dāng)大比重。但在利益分配時(shí),被征地農(nóng)民利益有時(shí)沒有得到合理體現(xiàn)。其二,城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分而治之,難以有效協(xié)調(diào)。農(nóng)村宅基地難以進(jìn)入市場(chǎng),造成空置、浪費(fèi)嚴(yán)重。城市用地緊張,也造成房?jī)r(jià)高企。
中國(guó)人民大學(xué)教授劉守英表示,現(xiàn)行土地管理制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題已經(jīng)凸顯,改革勢(shì)在必行。
為此,2014年12月份,中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中央政治局常委會(huì)審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。2015年2月27日,十二屆人大常委會(huì)審議通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。授權(quán)期限截至2017年12月31日。
2017年底,人大常委會(huì)決定試點(diǎn)延期至2018年年底。此次人大常委會(huì)有關(guān)會(huì)議,又決定繼續(xù)延期至2019年年底,且同時(shí)審議了《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案。
利于農(nóng)民增收
在四川省成都市郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村,有一條獨(dú)具川西風(fēng)格的旅游商業(yè)街,名為“第五季香境”,這里原是村集體辦的復(fù)合肥廠、預(yù)制廠和村委會(huì)老辦公樓。2015年9月份,這塊面積為13.447畝的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌拍賣,以每畝52.5萬元的價(jià)格出讓給四川邁高旅游公司。這是個(gè)以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為依托的田園綜合體項(xiàng)目。
在試點(diǎn)的33個(gè)地區(qū),類似的舉措推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。自然資源部部長(zhǎng)陸昊表示,賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能,將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)公開交易,充分發(fā)揮了市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競(jìng)爭(zhēng)。
作為硬幣的另一面,集體建設(shè)用地直接入市可能帶來的一個(gè)直接結(jié)果是,征地范圍得以縮小。由于現(xiàn)行法律規(guī)定土地征收是城市建設(shè)用地的途徑,各項(xiàng)建設(shè)需要用地的,都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這樣一來,當(dāng)發(fā)展需要用地、存量土地又有限的時(shí)候,征地范圍很難僅局限在公益范圍,導(dǎo)致征地邊界不清、范圍不斷擴(kuò)大。因此,在敞開集體建設(shè)用地直接入市這個(gè)口子后,征地改革圍繞“程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元”的目標(biāo),探索公益性用地目錄,建立征地負(fù)面清單,縮小征地范圍,逐步縮減土地征收規(guī)模。
作為試點(diǎn)的成果之一,此次提交審議的《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案中,刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的,必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定;對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途,并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地,允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。
同時(shí),宅基地改革健全了宅基地權(quán)益保障方式,在保障村民戶有所居權(quán)利的同時(shí),實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用。農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計(jì),增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示,截至目前,33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬畝;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗,面積9萬余畝,總價(jià)款約257億元,收取調(diào)節(jié)金28.6億元,辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝,辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。
推進(jìn)制度創(chuàng)新
國(guó)務(wù)院關(guān)于“三塊地”改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告提出,33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))改革推進(jìn)還不夠平衡,一些試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量不夠多;一些試點(diǎn)地區(qū)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制、宅基地確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)工作還比較薄弱。從點(diǎn)上來看,三項(xiàng)改革試點(diǎn)樣本分布不夠均衡,土地征收制度改革試點(diǎn)相對(duì)不足。
劉守英表示,從各地試點(diǎn)情況來看,這些改革具有全局意義,不僅在發(fā)達(dá)地區(qū),在欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣有需求,需要不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新,以問題為導(dǎo)向,推進(jìn)制度供給。
綜合來看,未來在征地制度改革上,將繼續(xù)縮小征地范圍,逐步縮減土地征收規(guī)模,規(guī)范土地征收程序,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市上,將繼續(xù)細(xì)化明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件及管理措施。在宅基地改革上,將繼續(xù)健全宅基地權(quán)益保障方式。
四川省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)王平表示,農(nóng)村問題必須系統(tǒng)考慮,改革措施如果不系統(tǒng)化,很難對(duì)農(nóng)村發(fā)展有實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。為此,未來的“三塊地”改革須在綜合協(xié)調(diào)上下功夫,使政策產(chǎn)生疊加和協(xié)調(diào)效應(yīng)。
需要注意的是,當(dāng)前的農(nóng)村土地制度改革,并不是給“小產(chǎn)權(quán)房”開口子。按照政策要求,農(nóng)村集體建設(shè)用地入市,在試點(diǎn)區(qū)域只允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,非經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地不得入市,且入市要符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的條件。也就是說,此舉更多的是為工商業(yè)提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地,并不允許用這些土地搞房地產(chǎn)開發(fā),城里人到農(nóng)村買房置業(yè)是不允許的。
此外,改革將按中央“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食產(chǎn)量改下去了,不能把農(nóng)民利益損害了”的要求,審慎穩(wěn)妥推進(jìn),是急不得的。
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