農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群解讀《農(nóng)村土地承包法》

2019年1月1日，新修改的《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施。土地承包法的修改與實(shí)施引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注。在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時(shí)代，這部法律有何亮點(diǎn)？對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革、維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益有何利好？日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群接受了本刊記者的專訪。

 

記者：新修改的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)實(shí)施，請(qǐng)您結(jié)合實(shí)際工作，談?wù)勍恋爻邪ㄐ薷牡囊饬x和亮點(diǎn)。

 

孫邦群：近年來(lái)，中央就鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農(nóng)村土地制度改革，作出了一系列重大部署。黨的十九大報(bào)告明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。修改后的《農(nóng)村土地承包法》適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，將中央的精神和要求以法律形式予以體現(xiàn)，將地方成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以法律形式予以規(guī)范，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益提供了法律保障和制度基礎(chǔ)。

 

與2003年實(shí)施的承包法相比，我認(rèn)為，修改后的承包法有兩個(gè)突出亮點(diǎn)：一是始終堅(jiān)持“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”不動(dòng)搖。這次修法，適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)新要求，對(duì)有的條款進(jìn)行了修改完善，但總的前提和基調(diào)是在“穩(wěn)定”的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)合理的修改完善，充分體現(xiàn)了中央保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的思想和要求。比如，明確第二輪土地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年。再如，就農(nóng)村土地二輪承包到期后是否調(diào)整土地問(wèn)題，修改討論中曾有爭(zhēng)議。最終，人大為落實(shí)中央保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的精神，對(duì)原有法條不作修改。又如，根據(jù)2003年實(shí)施的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)交回其承包的耕地和草地，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回。而修改后的承包法則取消了收回的規(guī)定，明確“保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。二是將“三權(quán)”分置這一制度創(chuàng)新上升為法律規(guī)范。突出表現(xiàn)在明確賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。修改后的承包法中，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”除在第二章以單獨(dú)成節(jié)方式呈現(xiàn)，在其他章節(jié)也多處出現(xiàn)。就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，修改后的承包法在章總則第九條中規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。”就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，第三十六條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。”就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記，第四十一條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。”就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保，第四十七條規(guī)定：“受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。”一系列法律規(guī)定，都體現(xiàn)了中央有關(guān)農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置的精神要求，有利于保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，促進(jìn)土地資源要素的合理配置。

 

記者：修改后的承包法提到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)幾種概念，如何理解這幾種權(quán)利？

 

孫邦群：修改后的承包法適應(yīng)我國(guó)的國(guó)情農(nóng)情，在維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，兼顧承包關(guān)系穩(wěn)定和土地要素配置的雙重需求，作出了一系列制度創(chuàng)新，有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)利，有利于“三權(quán)”各自功能和整體效用的充分發(fā)揮。根據(jù)中央文件和法律精神，農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)利主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既承包又可以自主經(jīng)營(yíng)。當(dāng)承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)給受讓方，由受讓方經(jīng)營(yíng)。由此可見(jiàn)，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置建立在土地是否流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上。

 

記者：新修改的承包法中第十六條規(guī)定，農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。怎樣理解戶內(nèi)家庭成員平等享有各項(xiàng)權(quán)益？

 

孫邦群：這個(gè)規(guī)定在新修改的農(nóng)村土地承包法中是新提法。我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有，采取的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。這就是說(shuō)，無(wú)論是婦女、小孩，還是老人，都要平等地享有土地的各項(xiàng)權(quán)益。修改后的承包法特別體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

 

需要說(shuō)明的是，農(nóng)戶的家庭成員是在不斷變化中的。首先，我國(guó)輪農(nóng)村土地承包發(fā)生在改革開放初期，參與分配土地的是當(dāng)時(shí)農(nóng)戶的家庭成員，之后的二輪承包也主要是在一輪承包的基礎(chǔ)上實(shí)施的延包。然而，經(jīng)過(guò)幾十年的婚喪嫁娶、人口增減，農(nóng)戶的家庭成員已經(jīng)發(fā)生了變化，這時(shí)候的家庭成員與當(dāng)時(shí)參與分地的家庭成員不完全重合。其次，我們用五年時(shí)間開展了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，此次確權(quán)登記是對(duì)原有承包關(guān)系的確權(quán)登記，依據(jù)的是土地二輪承包情況。由于確權(quán)時(shí)間早于新法實(shí)施時(shí)間，因此，此次確權(quán)農(nóng)戶拿到的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上反映的家庭承包人員，有的是原有承包時(shí)參與承包的人員，也有的是現(xiàn)在的家庭成員。

 

記者：新修改的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費(fèi)用。有人擔(dān)心收費(fèi)會(huì)影響工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)的積極性，對(duì)此，您怎么看？

 

孫邦群：工商企業(yè)到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，是一種新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。此次以法律形式對(duì)工商企業(yè)下鄉(xiāng)進(jìn)行規(guī)范，也是中央文件精神在法律中的充分體現(xiàn)。對(duì)于工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地允許村集體收取適量管理費(fèi)用這個(gè)問(wèn)題，一方面是村集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)的具體體現(xiàn)，另一方面也是對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)助工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地、投入建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等的補(bǔ)償。至于是否會(huì)影響工商資本積極性，我認(rèn)為這更多的是一個(gè)市場(chǎng)問(wèn)題，交易過(guò)程中存在供需雙方的談判，工商企業(yè)會(huì)根據(jù)自己的投資預(yù)期作出判斷，所以這點(diǎn)影響應(yīng)該不會(huì)很顯著。對(duì)于管理費(fèi)怎么收、收取的標(biāo)準(zhǔn)，由于工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的情況在各地都有不同表現(xiàn)，目前制定統(tǒng)一的規(guī)范辦法的條件尚不成熟。在條件尚未成熟的情況下，可以先讓基層試點(diǎn)探索，積累一些經(jīng)驗(yàn)。另外，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地過(guò)程中，不可避免要與村集體、農(nóng)戶發(fā)生議價(jià)行為，如何平衡三者之間利益關(guān)系，避免因管理費(fèi)產(chǎn)生矛盾糾紛，更好地保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定也值得關(guān)注。

 

記者：修改后的承包法已經(jīng)開始施行，接下來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將會(huì)采取哪些具體舉措，推進(jìn)修改后的《農(nóng)村土地承包法》的貫徹實(shí)施？

 

孫邦群：圍繞法律中新修改的內(nèi)容，我們近期主要是抓兩個(gè)方面工作：，大力宣傳新修改的《農(nóng)村土地承包法》。一些新的內(nèi)容、新的重點(diǎn)要讓老百姓知道，讓從事這項(xiàng)工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂。為了做到這一點(diǎn)，我們一是抓緊和人大相關(guān)部門進(jìn)行研究，對(duì)修改后的承包法做一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的法律釋義。二是要通過(guò)各種媒體、多種方式向農(nóng)民宣傳法律精神，讓農(nóng)民能夠知法懂法，依照法律維護(hù)自己的合法權(quán)益。在宣傳法律的同時(shí)，我們還計(jì)劃開展培訓(xùn)，特別是對(duì)從事這項(xiàng)工作的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，以及從事農(nóng)村土地承包管理工作的一些人員，進(jìn)行一些有組織的培訓(xùn)，這是今年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

 

此外，還要盡快出臺(tái)一些配套的政策措施。個(gè)方面，在穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)上，要做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記的收尾工作。第二個(gè)方面，根據(jù)修改后的承包法的規(guī)定，要建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，規(guī)范工商資本到農(nóng)村租地的行為。還有其它相關(guān)配套規(guī)定要研究出臺(tái)。

 

記者：您剛提到要穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，做好承包地確權(quán)的收尾工作，根據(jù)中央明確的時(shí)間表，2018年我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)基本完成。請(qǐng)您介紹一下目前我國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)登記工作的情況，以及下一步的具體安排。

 

孫邦群：截至2018年底，實(shí)際測(cè)量面積16.7億畝，完成確權(quán)登記面積14.8億畝，確權(quán)面積已超過(guò)原承包地賬面面積。30個(gè)省份已向中央提交完成報(bào)告。在這里，有兩個(gè)數(shù)字需要進(jìn)一步說(shuō)明。我們公布的16.7億畝的實(shí)測(cè)面積，指的是測(cè)繪部門的工作量，涵蓋了所測(cè)量的所有農(nóng)戶的承包地，包括已確權(quán)的14.8億畝，還有一部分承包地由于比較特殊，由當(dāng)?shù)馗鶕?jù)自己實(shí)際決定是否確權(quán)。比如，在南方一些省，一些地區(qū)為了發(fā)展畜牧業(yè)，給農(nóng)戶分配了“飼料田”，但是否確權(quán)沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。還有為解決農(nóng)戶燒火做飯燃料問(wèn)題分配的“薪炭地”，以及部分地方自留地，等等，都屬此類。對(duì)于這些土地，我們只做了測(cè)量，是否確權(quán)由地區(qū)把握。東北一部分地區(qū)對(duì)于農(nóng)民的開荒地、冊(cè)外地等，有一部分也是只登記不確權(quán)。因此，16.7億畝反映的是測(cè)繪工作量，并不是全部都要確權(quán)。我們已確的14.8億畝，都是現(xiàn)在農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的土地，也即是在原13.8億畝承包地基礎(chǔ)上，通過(guò)精準(zhǔn)測(cè)量實(shí)際得出的地畝數(shù)。

 

根據(jù)中央的安排，經(jīng)過(guò)五年時(shí)間，承包地確權(quán)頒證率達(dá)到了90%以上，距離我們定的完成的目標(biāo)還有差距，今年，我們將開展“回頭看”，做好收尾工作。重點(diǎn)是督促一些地方將應(yīng)發(fā)未發(fā)的權(quán)證盡快發(fā)放到農(nóng)戶手中，解決權(quán)證到農(nóng)戶手中最后一公里問(wèn)題。還有就是對(duì)由于矛盾糾紛等而未能確權(quán)的地方，開展調(diào)查、細(xì)化分類，提出解決辦法。另外要完善糾正確權(quán)中出現(xiàn)的紕漏差錯(cuò)，確保不留死角、不留尾巴，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。