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農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群解讀《農(nóng)村土地承包法》

   2019-02-18 農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站8810
核心提示:2019年1月1日,新修改的《農(nóng)村土地承包法》正式實施。土地承包法的修改與實施引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時代,這部法律有何亮點?對于推動農(nóng)村土地制度改革、維護農(nóng)民土地合法權(quán)益有何利好?日前,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群接受了本刊記者的專訪。

2019年1月1日,新修改的《農(nóng)村土地承包法》正式實施。土地承包法的修改與實施引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時代,這部法律有何亮點?對于推動農(nóng)村土地制度改革、維護農(nóng)民土地合法權(quán)益有何利好?日前,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群接受了本刊記者的專訪。

 

記者:新修改的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)實施,請您結(jié)合實際工作,談?wù)勍恋爻邪ㄐ薷牡囊饬x和亮點。

 

孫邦群:近年來,中央就鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革,作出了一系列重大部署。黨的十九大報告明確提出,“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”。修改后的《農(nóng)村土地承包法》適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢,適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求,將中央的精神和要求以法律形式予以體現(xiàn),將地方成功的實踐經(jīng)驗以法律形式予以規(guī)范,為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保護農(nóng)民合法權(quán)益提供了法律保障和制度基礎(chǔ)。

 

與2003年實施的承包法相比,我認為,修改后的承包法有兩個突出亮點:一是始終堅持“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”不動搖。這次修法,適應(yīng)當(dāng)前新形勢新要求,對有的條款進行了修改完善,但總的前提和基調(diào)是在“穩(wěn)定”的基礎(chǔ)上進行科學(xué)合理的修改完善,充分體現(xiàn)了中央保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的思想和要求。比如,明確第二輪土地承包期屆滿后再延長三十年。再如,就農(nóng)村土地二輪承包到期后是否調(diào)整土地問題,修改討論中曾有爭議。最終,人大為落實中央保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的精神,對原有法條不作修改。又如,根據(jù)2003年實施的農(nóng)村土地承包法規(guī)定,承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)當(dāng)交回其承包的耕地和草地,承包方不交回的,發(fā)包方可以收回。而修改后的承包法則取消了收回的規(guī)定,明確“保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán),不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件”“承包期內(nèi),承包農(nóng)戶進城落戶的,引導(dǎo)支持其按照自愿原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方,也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”。二是將“三權(quán)”分置這一制度創(chuàng)新上升為法律規(guī)范。突出表現(xiàn)在明確賦予土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。修改后的承包法中,“土地經(jīng)營權(quán)”除在第二章以單獨成節(jié)方式呈現(xiàn),在其他章節(jié)也多處出現(xiàn)。就土地經(jīng)營權(quán)的概念,修改后的承包法在章總則第九條中規(guī)定:“承包方承包土地后,享有土地承包經(jīng)營權(quán),可以自己經(jīng)營,也可以保留土地承包權(quán),流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán),由他人經(jīng)營。”就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式,第三十六條規(guī)定:“承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),并向發(fā)包方備案。”就土地經(jīng)營權(quán)的登記,第四十一條規(guī)定:“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的,當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。”就土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保,第四十七條規(guī)定:“受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán),經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案,可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。”一系列法律規(guī)定,都體現(xiàn)了中央有關(guān)農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置的精神要求,有利于保障土地經(jīng)營權(quán)人自主經(jīng)營的權(quán)利,促進土地資源要素的合理配置。

 

記者:修改后的承包法提到了土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)幾種概念,如何理解這幾種權(quán)利?

 

孫邦群:修改后的承包法適應(yīng)我國的國情農(nóng)情,在維護農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上,兼顧承包關(guān)系穩(wěn)定和土地要素配置的雙重需求,作出了一系列制度創(chuàng)新,有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)利,有利于“三權(quán)”各自功能和整體效用的充分發(fā)揮。根據(jù)中央文件和法律精神,農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)利主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地后,享有土地承包經(jīng)營權(quán),既承包又可以自主經(jīng)營。當(dāng)承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)時,土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán),農(nóng)戶保留土地承包權(quán),流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)給受讓方,由受讓方經(jīng)營。由此可見,土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置建立在土地是否流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上。

 

記者:新修改的承包法中第十六條規(guī)定,農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。怎樣理解戶內(nèi)家庭成員平等享有各項權(quán)益?

 

孫邦群:這個規(guī)定在新修改的農(nóng)村土地承包法中是新提法。我國實行農(nóng)村土地集體所有,采取的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部家庭承包方式,承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項權(quán)益。這就是說,無論是婦女、小孩,還是老人,都要平等地享有土地的各項權(quán)益。修改后的承包法特別體現(xiàn)了這一點。

 

需要說明的是,農(nóng)戶的家庭成員是在不斷變化中的。首先,我國輪農(nóng)村土地承包發(fā)生在改革開放初期,參與分配土地的是當(dāng)時農(nóng)戶的家庭成員,之后的二輪承包也主要是在一輪承包的基礎(chǔ)上實施的延包。然而,經(jīng)過幾十年的婚喪嫁娶、人口增減,農(nóng)戶的家庭成員已經(jīng)發(fā)生了變化,這時候的家庭成員與當(dāng)時參與分地的家庭成員不完全重合。其次,我們用五年時間開展了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作,此次確權(quán)登記是對原有承包關(guān)系的確權(quán)登記,依據(jù)的是土地二輪承包情況。由于確權(quán)時間早于新法實施時間,因此,此次確權(quán)農(nóng)戶拿到的承包經(jīng)營權(quán)證上反映的家庭承包人員,有的是原有承包時參與承包的人員,也有的是現(xiàn)在的家庭成員。

 

記者:新修改的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度,本集體經(jīng)濟組織可以收取適量管理費用。有人擔(dān)心收費會影響工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)的積極性,對此,您怎么看?

 

孫邦群:工商企業(yè)到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地,是一種新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。此次以法律形式對工商企業(yè)下鄉(xiāng)進行規(guī)范,也是中央文件精神在法律中的充分體現(xiàn)。對于工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地允許村集體收取適量管理費用這個問題,一方面是村集體經(jīng)濟組織行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)的具體體現(xiàn),另一方面也是對村集體經(jīng)濟組織協(xié)助工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地、投入建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等的補償。至于是否會影響工商資本積極性,我認為這更多的是一個市場問題,交易過程中存在供需雙方的談判,工商企業(yè)會根據(jù)自己的投資預(yù)期作出判斷,所以這點影響應(yīng)該不會很顯著。對于管理費怎么收、收取的標(biāo)準(zhǔn),由于工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的情況在各地都有不同表現(xiàn),目前制定統(tǒng)一的規(guī)范辦法的條件尚不成熟。在條件尚未成熟的情況下,可以先讓基層試點探索,積累一些經(jīng)驗。另外,工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地過程中,不可避免要與村集體、農(nóng)戶發(fā)生議價行為,如何平衡三者之間利益關(guān)系,避免因管理費產(chǎn)生矛盾糾紛,更好地保護農(nóng)民利益、維護農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定也值得關(guān)注。

 

記者:修改后的承包法已經(jīng)開始施行,接下來農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將會采取哪些具體舉措,推進修改后的《農(nóng)村土地承包法》的貫徹實施?

 

孫邦群:圍繞法律中新修改的內(nèi)容,我們近期主要是抓兩個方面工作:,大力宣傳新修改的《農(nóng)村土地承包法》。一些新的內(nèi)容、新的重點要讓老百姓知道,讓從事這項工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂。為了做到這一點,我們一是抓緊和人大相關(guān)部門進行研究,對修改后的承包法做一個標(biāo)準(zhǔn)的法律釋義。二是要通過各種媒體、多種方式向農(nóng)民宣傳法律精神,讓農(nóng)民能夠知法懂法,依照法律維護自己的合法權(quán)益。在宣傳法律的同時,我們還計劃開展培訓(xùn),特別是對從事這項工作的各級黨政領(lǐng)導(dǎo),以及從事農(nóng)村土地承包管理工作的一些人員,進行一些有組織的培訓(xùn),這是今年的一項重點工作。

 

此外,還要盡快出臺一些配套的政策措施。個方面,在穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)上,要做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記的收尾工作。第二個方面,根據(jù)修改后的承包法的規(guī)定,要建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度,規(guī)范工商資本到農(nóng)村租地的行為。還有其它相關(guān)配套規(guī)定要研究出臺。

 

記者:您剛提到要穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán),做好承包地確權(quán)的收尾工作,根據(jù)中央明確的時間表,2018年我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)基本完成。請您介紹一下目前我國農(nóng)村承包地確權(quán)登記工作的情況,以及下一步的具體安排。

 

孫邦群:截至2018年底,實際測量面積16.7億畝,完成確權(quán)登記面積14.8億畝,確權(quán)面積已超過原承包地賬面面積。30個省份已向中央提交完成報告。在這里,有兩個數(shù)字需要進一步說明。我們公布的16.7億畝的實測面積,指的是測繪部門的工作量,涵蓋了所測量的所有農(nóng)戶的承包地,包括已確權(quán)的14.8億畝,還有一部分承包地由于比較特殊,由當(dāng)?shù)馗鶕?jù)自己實際決定是否確權(quán)。比如,在南方一些省,一些地區(qū)為了發(fā)展畜牧業(yè),給農(nóng)戶分配了“飼料田”,但是否確權(quán)沒有進行統(tǒng)一規(guī)定。還有為解決農(nóng)戶燒火做飯燃料問題分配的“薪炭地”,以及部分地方自留地,等等,都屬此類。對于這些土地,我們只做了測量,是否確權(quán)由地區(qū)把握。東北一部分地區(qū)對于農(nóng)民的開荒地、冊外地等,有一部分也是只登記不確權(quán)。因此,16.7億畝反映的是測繪工作量,并不是全部都要確權(quán)。我們已確的14.8億畝,都是現(xiàn)在農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地,也即是在原13.8億畝承包地基礎(chǔ)上,通過精準(zhǔn)測量實際得出的地畝數(shù)。

 

根據(jù)中央的安排,經(jīng)過五年時間,承包地確權(quán)頒證率達到了90%以上,距離我們定的完成的目標(biāo)還有差距,今年,我們將開展“回頭看”,做好收尾工作。重點是督促一些地方將應(yīng)發(fā)未發(fā)的權(quán)證盡快發(fā)放到農(nóng)戶手中,解決權(quán)證到農(nóng)戶手中最后一公里問題。還有就是對由于矛盾糾紛等而未能確權(quán)的地方,開展調(diào)查、細化分類,提出解決辦法。另外要完善糾正確權(quán)中出現(xiàn)的紕漏差錯,確保不留死角、不留尾巴,經(jīng)得起歷史檢驗。 
 
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