《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》改后名稱少了“承包”二字,究竟有何玄機?
近日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(修訂草案征求意見稿)》。意見稿提到,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地所有權(quán)的性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途,流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限,增加對工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管和風(fēng)險防范···將規(guī)章名稱由《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,目前意見稿正在面向社會公開征求意見,辦法自2020年1月1日起正式施行。
修改后的規(guī)章名稱少了“承包”兩個字,透露了哪些信息?內(nèi)容上究竟有何變化?
請看如下“關(guān)于《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(修訂草案征求意見稿)》的說明”共同前瞻新辦法規(guī)定。
明確流轉(zhuǎn)范圍
對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(出租、轉(zhuǎn)包、入股或其他方式)作出了明確區(qū)分。
“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”分別成權(quán):新修改的《農(nóng)村土地承包法》貫徹了“三權(quán)分置”理念,專節(jié)分別設(shè)置“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”,對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(出租、轉(zhuǎn)包、入股或其他方式)作出了明確區(qū)分。
本次修改稿對于流轉(zhuǎn)范圍進行了界定,聚焦于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)方式包括出租、入股等,將規(guī)章名稱由《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。
對于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換將另行出臺管理辦法進行規(guī)定。
增加對工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)取得
土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管和風(fēng)險防范
以法律形式對工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)進行規(guī)范:新修改的《農(nóng)村土地承包法》第45條規(guī)定,“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度。工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的,本集體經(jīng)濟組織可以收取適量管理費用。”
在此次征求意見稿中對于工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)進行了專門的規(guī)定,具體包括:
增加資格審查規(guī)定。明確了工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資質(zhì),有適宜的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力,以及其他應(yīng)當(dāng)具備的條件。
增加項目審核規(guī)定。正面列舉明確了社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)符合的條件,如經(jīng)營項目明確、土地用途合法、有風(fēng)險防范機制、符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護等。明確了負面清單,如不得在占用基本農(nóng)田上挖塘栽樹,擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。
增加關(guān)于風(fēng)險防范規(guī)定。就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的面積上限作出規(guī)定。由于各地差異較大,此次修改稿對是否普遍建立風(fēng)險保障金制度未作統(tǒng)一規(guī)定,但對整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和500畝以上土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等風(fēng)險較高的項目,強調(diào)必須建立風(fēng)險保障金制度。
增加了審查審核機構(gòu)的規(guī)定。明確了縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、發(fā)改、自然資源、環(huán)保、市場監(jiān)督管理等行政主管部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表、農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家等組成的審查委員會。
增加了集體經(jīng)濟組織收取管理費用的規(guī)定。明確了集體經(jīng)濟組織收取適量管理費用的條件,如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)、工商企業(yè)等社會資本利用本集體所有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。規(guī)定管理費用收取的數(shù)額、支付方式應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包方、工商企業(yè)等社會資本三方協(xié)商確定;管理費用的使用應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員集體決定,用于農(nóng)田基本建設(shè)或者其他公益性支出。
關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)入股
在“三權(quán)分置”背景下,農(nóng)民入股的只是一定期限的土地經(jīng)營權(quán)。
從理論上說,即使發(fā)生破產(chǎn)清算,農(nóng)民只存在喪失一定期限的經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險,因此規(guī)定承包地退回原承包戶在法理上已沒有必要,也與《破產(chǎn)法》存在沖突。針對防范農(nóng)民失地風(fēng)險的問題,實踐中產(chǎn)生了優(yōu)先股、先租后股、回購等方法??紤]到優(yōu)先股在公司法上已有較成熟的理論探討,建議將其作為防范入股失地風(fēng)險的倡導(dǎo)性規(guī)定。
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