讓耕地喘息：美國休耕保護項目

注：以前只聽說美國等發(fā)達有休耕保護項目，現在中國也開始實施休耕保護了。根據農業(yè)部的計劃到2020年中國的休耕面積要達到5000萬畝。當前國內土地污染嚴重，再加上長期處于高負荷的運轉狀態(tài)，使得糧食的高產穩(wěn)產受到嚴重威脅。為了加快傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)形式的轉變，保持中國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，推行輪作休耕具有保護物種多樣性、提高土壤有機質含量、減少化肥和農藥使用量等現實意義。保護耕地質量是美國與中國實施休耕保護的共同之處，但是美國推廣休耕還有一個原因是為了穩(wěn)定土地價格和減少農業(yè)生產過剩。

1.美國休耕保護項目的由來和實施情況

CRP（ConservationReserveProgram）是美國休耕保護項目的英文縮寫。CRP是美國聯邦政府的私有土地休耕項目。1985年，美國國會通過1985年農業(yè)法案開始實施的，實施項目的目標在于減少土壤侵蝕、穩(wěn)定土地價格和減少農業(yè)生產過剩。項目實施以來，項目目標逐步擴展到生態(tài)與環(huán)境保護。美國農業(yè)部農場管理局（FarmSecurityAgency，FSA）負責這一項目具體實施；農業(yè)部自然資源保護局（NaturalResourcesConservationService，NRCS）提供技術支持；農業(yè)部商品信貸公司（CommodityCreditCorporation，CCC）提供資金支持。

CRP不是美國聯邦政府實施的個土地休耕項目，也不是的土地改變用途的項目。1956年，啟動實施了土地銀行項目，土地銀行項目是CRP的前身；土地銀行項目是一個控制糧食供給的項目，在休耕的農地上種植保護性植被，農田休耕期限為3~10年。最后一個土地銀行項目合同在20世紀70年代初到期，但是每年用于土地用途改變和減少農作物播種面積計劃的資金一直持續(xù)到1995年。

20世紀80年代，CRP僅僅關注減少土壤侵蝕，根據土地自身條件，決定能否參加到自身項目中來；20世紀90年代，CRP的關注點轉向包括改善和保護水質、提高土壤生產力、減少風力侵蝕和創(chuàng)建野生動物棲息地等在內的目標；減少土壤侵蝕仍然是一個重要目標，實現其他既定目標也非常重要。

CRP與土地銀行項目不同，土地銀行項目通過控制農作物的有效供給以提高農業(yè)收入，并以此為目標；更傾向于保護自然環(huán)境，通過給予土地所有者租金補貼，激勵他們把生態(tài)脆弱型的土地進行休耕，土地休耕期限一般為10~15年。根據1985年農業(yè)法案，授權啟動CRP，建立農場主、牧場主、經營者和佃農自愿參加的一個長期土地休耕項目。1985年農業(yè)法案授權4000萬~4500萬英畝的土地納入此休耕項目，截至到1990年已有3390萬英畝土地納入到CRP。CRP的初衷是強調減少土壤侵蝕，由于公眾對比如水質、河流湖泊的環(huán)境狀況、以及保護野生生物物種等其他環(huán)境問題給予關注，在1990食品、農業(yè)、保護區(qū)和貿易法案中，美國國會將CRP實施延長至1995年并擴展了此項目的目標范圍，CRP的目標擴展至包括提高水質、增加野生生物棲息地和其他一些對美國公眾越來越重要的環(huán)境目標。根據1996年農業(yè)法案，到2002年美國CRP的土地面積上限為3640萬英畝；2002年法案規(guī)定CRP延期至2007年12月31日，參加項目的面積上限從3640萬英畝提高至3920英畝；2008年農業(yè)法案設置CRP的面積上限為3200萬英畝。

為了參與10~15年土地休耕項目，參與者需要參與投標競價。采用環(huán)境效益指數（EBI）對土地環(huán)境價值進行評價，美國農業(yè)部農場管理局授予CRP合同。有研究認為使用EBI進行評價，會增加環(huán)境收益與成本的關系。如果土地符合參加項目的標準，那么土地所有者可能參加項目，每年獲得租金補貼，按照核準保護計劃經營管理其所擁有的土地；CRP合同到期以后，政府停止發(fā)放土地租金補貼。

農戶和大農場主參與CRP有兩種主要形式，即一般申請參加和不間斷申請參加。不間斷申請參加包括土地休耕強化項目（CREP）和可耕種濕地（FWP）試驗項目；一般申請參加是在特定的申請期內，土地所有者競爭參加CRP。這些參與者的土地必須符合規(guī)定的標準，根據美國農業(yè)部農場管理局的環(huán)境效益指數（EBI）評估其土地，農戶和大農場主然后向美國農業(yè)部農場管理局投標申請參加；美國農業(yè)部農場管理局將接受那些有環(huán)境效益且競標價格在可接受范圍內的土地參加申請。不間斷申請則允許有較高環(huán)境收益的合意的土地在任何時間參加CRP，其合同期為10~15年；只要其土地符合特定標準，投標出價將被自動接受而不受競爭約束。

CRP由農業(yè)部農場服務局(FarmServiceAgency,FSA)負責實施,范圍的農民自愿參與。根據這項計劃,農民可以自愿提出申請與政府簽訂長期合同,將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉為草地或者林地。

申請批準程序是:根據有關地區(qū)的農場服務局的通告,農民提出申請,申請書中農民根據自己的接收意愿提出對休耕保護土地的要價,當地農場服務局在收到申請的7-90天內給予答復。各地農場局要告知農民當地每單位土地實行休耕保護計劃所能夠獲得的補貼額。當地農場局和農場局對所有投標申請進行研究,借助環(huán)境效益指數(EnvironmentBenefitsIndex,EBI)和其他規(guī)定綜合分析,研究其可行性和租金要價,對農民的退耕申請進行分析和篩選。CRP對申請者有嚴格的條件要求,只有滿足計劃所規(guī)定的各種條件的農場主才能夠得到補貼。

列入CRP的土地一是要休耕,退出糧食種植,二是要采取綠化措施,種植多年生的草類、灌木或林木。農場服務局每年向CRP參與者提供補貼,CRP提供的補貼主要由以下兩部分構成:一是土地租金補貼,對于農民自愿退耕并納入CRP的土地,農場服務局將根據這些土地所在地的土地相對生產率和當地的旱地租金價格,評估、確定一個年度土地租金補貼價格,農民獲準加入CRP后,即可享受補貼。二是分擔植被保護措施的實施成本,根據農民實施種草、植樹等植被保護措施的成本,CRP向農民提供不超過成本50%的現金補貼。另外還有可能提供9.9美元/hm2年(4美元/英畝?年)的補助作為一些特別維持責任的鼓勵金;對于一些持續(xù)簽約的項目,每年還提供不超過年租金20%的其他的經濟資助作為激勵。

除負責實施該計劃的農場服務局外,美國農業(yè)部自然資源保護局(NaturalResourcesConservationService,NRCS)和美國農業(yè)部合作研究、教育與推廣局,以及各州林業(yè)機構、地方水土保持機構和相關的私有機構等,也為CRP計劃提供技術支持。根據環(huán)境的需要在任何時點上均可進行CRP合同的續(xù)簽。CRP的實施減少了水土流失,改善了生態(tài)環(huán)境,并且使農民收入多元化,繁榮了當地的經濟,達到了預期目標。

2.關于EBI指數

不是所有提出申請都能夠批準參加CRP。項目管理者進行評估，對每份合同進行評估，確定是否符合CRP的目標，所采用特定的保護和環(huán)境因素包括減少土壤侵蝕、風力侵蝕、保護和改善水質、提高土壤生產力、建立野生動物棲息地等。像其他多目標項目一樣，平衡項目的這些目標需要采用一個綜合性指數。在CRP實施的早期，減少土壤侵蝕是保護目標，如果采用一個決定土壤侵蝕程度的指數評定一塊地不低于一個特定的“土地能力分類”指數，那么這塊地符合參加CRP的標準。1990年，開始采用“環(huán)境收益指數”（EBI）衡量地塊特征和地塊潛在的環(huán)境收益，同時需要計算出獲得收益所需花費的成本。采用美國農業(yè)部農場局和自然資源保護局所選定的7個指標對CRP的一般申請進行評估；其中的6個因素被稱為N1至N6（即N1是指種植草地、樹木、地理位置和產生野生動物效益的濕地恢復計劃；N2是從減少侵蝕、沖刷和淋溶等改善的水質；N3是減少侵蝕獲得的土地生產力的提高；N4是在合同期間可能持續(xù)的收益；N5是從減少風力侵蝕獲得的空氣質量的改善；N6是州或自然保護優(yōu)先地區(qū)）；

如果土地納入CRP，土地所有者提出的想獲得的年租金率，這是每份申請參與CRP需要評估的第7個指標。每個環(huán)境指標均要量化處理，綜合起來就形成了申請參加CRP土地的環(huán)境收益指數。在某種意義上說，可以把環(huán)境收益指數看作對土地環(huán)境收益的測度。根據CRP的面積上限和預算限制，農業(yè)部決定“環(huán)境收益指數的取舍點”。在某一意義上說，批準所有達到或超過環(huán)境收益指數取舍點的申請，拒絕那些低于環(huán)境收益指數的申請。

在CRP合同申請過程中，會根據的農業(yè)法案修改EBI的內容和權重，并由FSA公布。右圖是2013年2月第45號CRP登記的EBI指數劃分。下圖是美國分地區(qū)的EBI得分。

3.CRP申請類型分類

1996年農業(yè)法案頒布以后，可以通過“不間斷申請”（ContinuousSign-ups）的方式參加CRP；1997年開始實施土地休耕強化項目（CREP），2000年實施了可耕種濕地項目（FWP），在愛荷華州、南達科他州、明尼蘇達州等6個州進行試點；土地休耕強化項目和可耕種濕地項目都是CRP的子項目?？梢詣澐譃橐话阋饬x上的CRP和土地休耕強化項目（CREP）；一般意義上的CRP又可以進一步劃分為一般申請和不間斷申請兩種類型。

無論是從面積還是從合同數來看，通過三種類型申請參加CRP面積和合同數量各自所占比重變化不大，一般申請方式都占有的主導地位，不間斷申請方式在面積和合同數上居第2位，最少的是CREP。通過不間斷申請和CREP參加CRP地塊面積比較小的土地，而不間斷申請是為了特定生態(tài)保護目標而把耕地納入到休耕范疇的，如野生生物的保護帶、保護淡水植物和淺水區(qū)、優(yōu)先保護區(qū)域；實施CREP的目標在于解決特定、優(yōu)先生態(tài)問題；雖然參與土地地塊小，但是可以提供較大的生態(tài)效益和環(huán)境效果。

下面是2014年11月CRP面積和單位面積補助數據?？梢钥吹揭话闵暾埛绞剑℅eneral）為18.19百萬英畝，占到75.1%，不間斷申請（Continuous）為4.46百萬英畝，占到18.4%，而可耕種濕地項目（FWP）和休耕強化項目（CREP）分別為0.35百萬英畝和1.22百萬英畝，占比較小。但從單位面積補助來看，雖然全部CRP平均為66美元/英畝。但一般申請方式僅有51美元/英畝，不間斷申請和FWP分別為100美元/英畝和113美元/英畝。CREP，達到140美元/英畝?？梢娔芴峁┹^大生態(tài)效益的特定土地價值。
 

4.舉例

第45號CRP登記注冊部分州的結果。可以看到即便是相近的EBI，但租金相差極大。這部分原因和CRP的驅動因素在第二部分中研究。休耕地分布與土地面積變化。