張改平委員：審慎擴(kuò)大土地承包權(quán)有償退出的參與群體

我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的土地制度，曾經(jīng)為解決溫飽問(wèn)題和推進(jìn)改革開(kāi)放作出巨大貢獻(xiàn)。但隨著改革開(kāi)放40多年來(lái)社會(huì)生產(chǎn)力持續(xù)提升，農(nóng)戶獨(dú)立生產(chǎn)、分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)關(guān)系一定程度上制約了以規(guī)?；?、集約化為主要特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利實(shí)現(xiàn)，制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的順利推進(jìn)。

 

在政協(xié)委員張改平看來(lái)，破解這種制約，根本出路在于對(duì)土地制度進(jìn)行前瞻而審慎的深度改革，一方面逐步推動(dòng)農(nóng)民從依靠土地保障向依靠社會(huì)保障的制度轉(zhuǎn)變，審慎擴(kuò)大農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出群體，另一方面逐步推動(dòng)農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，將農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力。

 

張改平介紹，2016年，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》提出，在有條件的地方穩(wěn)妥推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)。2018年12月，人大對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修改，對(duì)承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方。幾年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定的兩批試點(diǎn)地區(qū)積極探索土地承包權(quán)有償退出，形成一些經(jīng)驗(yàn),也反映出一些問(wèn)題。

 

2019年，張改平承擔(dān)了中國(guó)工程院咨詢研究項(xiàng)目“以適度規(guī)?；a(chǎn)為目標(biāo)的土地承包權(quán)退出機(jī)制研究”，選取10個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、第二批農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)市縣區(qū)及10個(gè)非試點(diǎn)市縣區(qū)開(kāi)展調(diào)研，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分析存在問(wèn)題?；谡{(diào)研情況，張改平從以下三個(gè)方面提出推進(jìn)以適度規(guī)?；a(chǎn)為目標(biāo)的土地承包權(quán)退出的建議——

 

——建議審慎擴(kuò)大土地承包權(quán)有償退出的參與群體?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的政策法規(guī)，對(duì)參與群體的界定主要針對(duì)的是進(jìn)城落戶農(nóng)戶。在調(diào)研中張改平發(fā)現(xiàn)，一方面有著有償退地意愿的群體并非僅有進(jìn)城落戶的農(nóng)戶，農(nóng)村孤寡老人和喪失耕種能力的中老年農(nóng)民的有償退地意愿更為強(qiáng)烈；另一方面，有些村集體作為發(fā)包方?jīng)]有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支付農(nóng)戶自愿交回承包地的補(bǔ)償款，符合條件的農(nóng)戶自愿有償退地的愿望難以實(shí)現(xiàn)。

 

基于以上原因，張改平建議在進(jìn)一步完善農(nóng)村土地政策法規(guī)的過(guò)程中，審慎擴(kuò)大土地承包權(quán)有償退出的參與群體，一方面在引導(dǎo)進(jìn)城務(wù)工落戶群體自愿有償退地的同時(shí)，允許農(nóng)村孤寡老人、60歲以上老年農(nóng)民和喪失耕種能力農(nóng)民自愿有償退地；另一方面，將農(nóng)戶自愿有償退地的轉(zhuǎn)讓范圍從本村擴(kuò)大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)或本縣域，農(nóng)戶自愿有償退地的愿望更容易實(shí)現(xiàn)。

 

——建議參照同地區(qū)城鎮(zhèn)生活成本調(diào)整退地農(nóng)戶基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在調(diào)研中張改平發(fā)現(xiàn)，一方面由于各地自愿退地的一次性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般接近于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民的吸引力不大；另一方面由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)、低利潤(rùn)造成土地流轉(zhuǎn)主體經(jīng)營(yíng)收益不穩(wěn)定、償付能力不穩(wěn)定，使一些農(nóng)民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)收入并非持續(xù)穩(wěn)定可靠的生活保障來(lái)源。與這兩種方式相比，更受農(nóng)民關(guān)注、與有償退地意愿關(guān)聯(lián)度的因素是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

 

人力資源和社會(huì)保障部2018年規(guī)定的60歲以上農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)是88元，各地隨即根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定了不同標(biāo)準(zhǔn)。以每人每月計(jì)算，2019年部分省市基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)分別為：上海1010元，其松江區(qū)退地農(nóng)民另外享受人均784元的土地退養(yǎng)補(bǔ)助金；北京800元；天津307元；西藏180元；廣東170元；江蘇148元；寧夏143元；福建123元；湖南、湖北、云南、吉林、河南103元。

 

在調(diào)研中，農(nóng)民普遍反映，如果發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金達(dá)到或接近當(dāng)?shù)厝司旧畛杀?，比土地流轉(zhuǎn)收入更為持續(xù)穩(wěn)定可靠，能夠解除退地后缺乏生活保障的后顧之憂，有償退地將成為農(nóng)村孤寡老人、60歲以上老年農(nóng)民和喪失耕種能力農(nóng)民這三種農(nóng)戶群體的自愿選擇。農(nóng)民自行估算的人均基本生活成本在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍為500-600元，在東部地區(qū)普遍為600-800元，在北上廣地區(qū)普遍為1000元左右。這個(gè)數(shù)字在同地區(qū)城鎮(zhèn)近郊和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)略有差別，城鎮(zhèn)近郊農(nóng)民人均基本生活成本一般高出100-200元。

 

基于以上原因，張改平建議在深化城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一社保制度的過(guò)程中，將農(nóng)村孤寡老人、60歲以上老年農(nóng)民和喪失耕種能力的農(nóng)民這三種農(nóng)戶群體的基礎(chǔ)養(yǎng)老金逐步調(diào)整到同地區(qū)城鄉(xiāng)居民生活成本的水平線，解除退地農(nóng)戶的后顧之憂，為引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退地、推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；l(fā)展創(chuàng)造政策條件。

 

——建議進(jìn)一步深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革。在調(diào)研中張改平還發(fā)現(xiàn)，有不少農(nóng)村成立了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，也有一些農(nóng)村利用集中流轉(zhuǎn)的土地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。但是受制于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格遠(yuǎn)超歐美農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)土地租賃價(jià)格，受制于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、利潤(rùn)低、比較效益低下，集體經(jīng)濟(jì)組織往往發(fā)展乏力，這是有些村集體作為土地發(fā)包方?jīng)]有經(jīng)濟(jì)實(shí)力支付農(nóng)戶自愿交回承包地的補(bǔ)償款的根本原因。

 

張改平建議研究出臺(tái)更加有力的政策措施，進(jìn)一步深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革，以便充分發(fā)揮管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源等作用。在實(shí)現(xiàn)集體成員身份認(rèn)定與現(xiàn)有股權(quán)配置的有效銜接的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索和解決股權(quán)的繼承流轉(zhuǎn)權(quán)能以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范運(yùn)作等關(guān)鍵問(wèn)題同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完善治理結(jié)構(gòu)，健全各項(xiàng)制度，形成“用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人”的長(zhǎng)效機(jī)制，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因地制宜健康可持續(xù)發(fā)展壯大，使其有能力支付農(nóng)戶自愿交回承包地的補(bǔ)償款，形成適度規(guī)模化生產(chǎn)與集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展相得益彰的良性態(tài)勢(shì)。