論我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地持有權制度創(chuàng)新(上)

 

　　一百多年來，中國農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷一直是農(nóng)業(yè)工業(yè)化的中心議題之一。馬克思主義中國化的社會主義道路及其理論，創(chuàng)立了中國現(xiàn)代農(nóng)地公有產(chǎn)權制度模式，推動了農(nóng)業(yè)工業(yè)化，農(nóng)民富裕奔小康，農(nóng)村社會文明進步。但是，由于受我國特定社會物質(zhì)生活條件的制約，加之我們很長一個時期一直把馬克思主義理論教條化，盲目照搬“蘇聯(lián)模式”，對馬恩“丹麥模式”農(nóng)民土地股份產(chǎn)權及股份合作的基本理論未能正確運用，城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展至今仍然面臨許多新的難題。這些都成為黨和推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展的一項重大而急迫的課題。

 

　　中南財經(jīng)政法大學法治發(fā)展與司法改革研究中心主任、湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長、司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、教育部社會治理法治建設創(chuàng)新團隊首席專家徐漢明對“馬恩‘丹麥模式’中國化之路——農(nóng)民土地持有權制度”進行了深入思考，建立起了“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權”的新型農(nóng)民公有產(chǎn)權理論模式，為實現(xiàn)農(nóng)民奔小康、農(nóng)村文明進步、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了智力支持。

 

　　作為2013年教育部人文社會科學研究項目《現(xiàn)代公有產(chǎn)權新型模式:中國農(nóng)民土地持有權制度構建研究》“項目批準號:13YJAZH109”前期成果，《馬恩“丹麥模式”中國化之路——農(nóng)民土地持有權制度》的理論的建立，契合了黨的十八屆三中全會關于農(nóng)民土地財產(chǎn)性權利保護制度創(chuàng)新的要求，引發(fā)了理論界和實務界的高度關注。為促使這一理論模式能盡快地轉(zhuǎn)化為頂層制度設計，本報《法學院》?？瘜㈥懤m(xù)刊載這一理論模型，敬請讀者關注。

 

　　徐漢明

 

　　在推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)工業(yè)化的過程中，如何從國情出發(fā)，進行制度與機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮技術引進、制度學習、結構轉(zhuǎn)換以及社會意識的后發(fā)優(yōu)勢，克服資源、地理環(huán)境、人口、文化傳統(tǒng)與制度方面的后發(fā)劣勢，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的起飛，是我國和學者們苦苦思考的重大問題。本文謹以農(nóng)民土地持有權制度構建為切入點，提出一些設想，以求教同仁。

 

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢不容樂觀

 

　　一百多年來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展一個重要方面是圍繞農(nóng)民獲得對土地所有權及其使用權的主體地位與保障展開的。其大體經(jīng)歷了五個歷史階段，即:階段，清朝末年，孫中山先生在提出“三民主義”政治主張、實業(yè)計劃的同時，提出了“耕者有其田”。但因國民革命遭到失敗，孫中山的政治主張未能如愿。

 

　　第二階段，中國共產(chǎn)黨人在三次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭和抗日戰(zhàn)爭中始終把土地革命、農(nóng)民“耕者有其田”、沒收或限制地主土地、限制或保存富農(nóng)土地所有權作為支持革命戰(zhàn)爭、政權建設、發(fā)展戰(zhàn)時經(jīng)濟的一種重要政策、策略和手段，調(diào)動了農(nóng)民參與和支持革命的積極性，實現(xiàn)了革命勝利，建立了新生的人民政權。

 

　　第三階段，1950年到1952年范圍的土地改革，確立了農(nóng)民對土地的所有權及其使用權，農(nóng)民表現(xiàn)出極大的社會主義熱情，我國農(nóng)業(yè)迅速得到恢復，為社會主義“三大改造”的順利完成提供了經(jīng)濟基礎、物質(zhì)條件和制度支撐。

 

　　第四階段，1955年“合作化”運動之后，我們一度錯誤強調(diào)以土地所有制形式、土地所有權、農(nóng)產(chǎn)品等分配方式、農(nóng)民在生產(chǎn)中的地位與作用等“一大二公”，全盤照搬蘇聯(lián)模式，農(nóng)民喪失土地所有權，也沒有真正意義上的使用權，農(nóng)民的勞動積極性受到極大的挫傷，農(nóng)業(yè)發(fā)展雖取得了“綠色革命”、水利建設、公益設施等方面的成就，但農(nóng)業(yè)工業(yè)化未有突破性的進展，經(jīng)濟發(fā)展始終徘徊不前。

 

　　第五階段，1978年以來推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，農(nóng)民獲得了對土地一定時間、一定范圍內(nèi)的有限使用權，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，了農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民收入和生活水平有了較大改善。農(nóng)民人均純收入逐年上升；農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)逐年降低，農(nóng)民住房、電器、個人消費水平都邁上了新的臺階，溫飽問題得到解決，并向小康邁進；東部地區(qū)許多農(nóng)民躍入小康水平。但從總體看，當前農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢不容樂觀。主要表現(xiàn)在:耕地資源不斷減少，水資源緊缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源匱乏程度有增無減；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合生產(chǎn)能力低、后勁不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效率低，抵御風險能力差，農(nóng)業(yè)發(fā)展增勢明顯減緩。這表明農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁乏力。其約束因素之一是，與土地產(chǎn)權制度安排滯后、制度創(chuàng)新缺乏有關。

 

　　當前土地制度的矛盾分析

 

　　我國農(nóng)民對集體土地承包經(jīng)營基礎上的土地使用權，是指農(nóng)村集體對其所有權保留的基礎上，賦予農(nóng)民對土地依法占有、使用(承包期內(nèi)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、期滿優(yōu)先承包及繼承人繼承、承包、入股)收益的一組結構性權利。我國歷史上曾經(jīng)采用過的田面權與田底權分離的制度安排，這種土地產(chǎn)權制度文化具有一定的傳承性。當代中國農(nóng)村土地所有權與承包經(jīng)營權分離的制度創(chuàng)設，不失是中國特色社會主義公有產(chǎn)權制度的重大創(chuàng)新與突破，它是基本適應我國現(xiàn)階段農(nóng)村多元結構生產(chǎn)力狀況的，是中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本動力之一。實踐證明，它對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了巨大的歷史推進作用。但是，由于這組結構性權利的實現(xiàn)形式的機械性、單一性、固定性，使得其制度的功效逐年遞減，并且由過去的發(fā)動因素逐步轉(zhuǎn)變成當前的掣肘因素。這表現(xiàn)在:

 

　　首先，與人力資本形成的矛盾?？沙掷m(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展需要有強大的人力資本支持。從行使權利的主體看，我國農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制以血緣關系為紐帶，以家庭生產(chǎn)單位為主體，這照顧了不同家庭農(nóng)戶團隊內(nèi)部成員的智力資源、體能資源、時間資源的不平衡性，使“權、責、利”難以協(xié)調(diào)一致的矛盾下放到家庭內(nèi)部，通過家長的權威或其他因素進行協(xié)調(diào)，避免了過去“一大二公”條件下對不同家庭“三大資源”的不平衡性方面的“一平二調(diào)”，保護了以家庭為主體的農(nóng)民團隊的勞動熱情和創(chuàng)新精神，為中國近30年的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了原始動力，即家庭團隊的人力支持、智力支持和時間支持。但是，家庭團隊在農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得積累的基礎上，其所從事的教育投資轉(zhuǎn)換的高素質(zhì)人力資源未能有效地改變農(nóng)戶團隊結構自身，更未能形成農(nóng)業(yè)發(fā)展的持續(xù)人力資本，而往往為城市經(jīng)濟、工業(yè)發(fā)展、發(fā)達發(fā)展提供了源源不斷的人力資源。這種自發(fā)的農(nóng)業(yè)人力資本輸出與工業(yè)資本無償轉(zhuǎn)換，是當今城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大、農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力、農(nóng)業(yè)工業(yè)化實現(xiàn)困難的產(chǎn)權補償制度缺失的深刻根源。

 

　　其次，同工業(yè)化的矛盾。從一定意義上看，以土地使用權稟賦給農(nóng)戶單位，是生產(chǎn)要素較低層次的組合方式。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)業(yè)工業(yè)化的目標要求這種組合方式應當是動態(tài)的，達到一定階段必須有突破性。由于以家庭為單位的人力資本結構未能改善，傳統(tǒng)的小生產(chǎn)的分散性、封閉性在新的歷史條件下必然會反映出來，它們同機械化具有天然的排斥力，形成農(nóng)業(yè)機械化推廣的滯阻因素之一。客觀上，也制約了涉農(nóng)工業(yè)的科研、開發(fā)、生產(chǎn)、推廣與應用，使農(nóng)業(yè)發(fā)展拉動工業(yè)增長的效應大大降低。

 

　　第三，同信息化的矛盾。由于現(xiàn)階段農(nóng)民可支配收入大部分用來支持“溫飽”消費，舉全家之力投資的人才，其走向社會所形成的個人經(jīng)濟收益、政治收益預期剛性，但作為改善農(nóng)村家庭收入結構的預期則具有不確定性或者呈下降發(fā)展的趨勢。當前農(nóng)村科研、技術、教育投資成本短缺，大多數(shù)農(nóng)民除保持對優(yōu)良品種、農(nóng)藥、化肥、用水的推廣應用和庭院經(jīng)濟、“白色經(jīng)濟”的熱情外，對農(nóng)業(yè)科研、高技術試驗、信息技術手段等缺乏持久的熱情和豐厚的資本支持。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式、耕作技術、經(jīng)營手段常常固守傳統(tǒng)，甚至在山區(qū)、西部邊遠地區(qū)仍保留著刀耕火種的原始生產(chǎn)方法。

 

　　第四，同區(qū)域化、專業(yè)化、集約經(jīng)營的矛盾。近些年來，針對家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，提倡和采取專業(yè)化經(jīng)營、統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營、集約經(jīng)營、股份合作經(jīng)營的方法，扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，規(guī)劃農(nóng)業(yè)功能區(qū)發(fā)展，其成效是可圈可點的。由于各種因素的影響和制約，有的改革收效不甚明顯。其根本原因是這種組合權利指向的標的物(即土地)面積狹小，在丘陵、山區(qū)多被分散、隔割，尚難連片一體。這就形成了農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)經(jīng)營、區(qū)域經(jīng)營以降低成本、抗御風險、抵御災害、實現(xiàn)利益化的欲望同有限的勞動對象相沖突的矛盾。農(nóng)民被局限在庭院經(jīng)濟、特色經(jīng)濟和傳統(tǒng)經(jīng)營方面，而專業(yè)化、區(qū)域化、規(guī)模效應生成的條件不成熟、環(huán)境不具備，成為當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的周期性長，加上農(nóng)戶缺乏市場經(jīng)濟條件下發(fā)展農(nóng)業(yè)的知識、技能與經(jīng)驗，信息嚴重不對稱，一旦遭遇自然災害或市場風險，就會損失嚴重，農(nóng)戶對此心存忌憚。因此，專業(yè)化、區(qū)域化、集約經(jīng)營缺乏內(nèi)在的動力支持與科學的制度安排。這種自上而下的強大的外在推力與微弱的內(nèi)在發(fā)動因素的不協(xié)調(diào)性使得區(qū)域化、專業(yè)化、集約經(jīng)營的政策措施產(chǎn)生“擠出效應”。

 

　　第五，同市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。我國現(xiàn)階段農(nóng)村市場極不發(fā)達，農(nóng)產(chǎn)品交易市場處在一個初級的形態(tài)上。由農(nóng)產(chǎn)品粗加工、深加工、精加工三級開發(fā)所形成高附加值產(chǎn)品的市場品種少、塊頭小、競爭實力不強，不僅難以同國內(nèi)現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)品有序轉(zhuǎn)換，更難同國際農(nóng)業(yè)市場的產(chǎn)品競爭抗衡。在要素市場方面，對土地、山林、灘涂、湖泊、河流、水面等的使用權流轉(zhuǎn)限制過多。這些生產(chǎn)資料的使用權始終被禁錮在一個靜態(tài)的單極層面上，尚未置換成多元結構的持有產(chǎn)權的動態(tài)層面。這不僅使農(nóng)戶增收、農(nóng)民增富、農(nóng)業(yè)發(fā)展喪失機會收益與財富效應，而且成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的掣肘因素之一。與此同時，對土地等要素市場發(fā)展的諸多限制性政策使農(nóng)民增加成本、喪失財富收益，農(nóng)民投資形成的人力資本被發(fā)達地區(qū)或無償流動配置，尚未給予相應的政策補貼支持，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)品同工業(yè)產(chǎn)品剪刀差不斷加大，工農(nóng)產(chǎn)品競爭處在一個不對等的地位。

 

　　第六，同文化思想的矛盾。家庭團隊對土地生產(chǎn)資料的使用權層面的權利組合，雖然具有一定的激勵約束功能，但同時傳統(tǒng)家庭團隊極易承襲家長制，排除民主，形成裙帶關系、家族操縱，助長哥們義氣，釀成信用危機。所有這些都是同現(xiàn)代農(nóng)民企業(yè)家的素質(zhì)與才能要求根本沖突的。這也是近些年來涉農(nóng)企業(yè)常常出現(xiàn)“土皇帝”現(xiàn)象，在“家天下”企業(yè)里發(fā)生嚴重侵犯人權、踐踏民主事件的社會基礎。另一方面，同先進文化沖突。當前一些地區(qū)農(nóng)民富裕起來，但醫(yī)療、保健、供水、休閑、娛樂、健康文明的文化設施很差；一些地區(qū)農(nóng)民收入不高，但封建迷信、大操大辦、賭博抹牌等封建文化卻沉渣泛起。

 

　　(作者系教育部社會治理法治建設創(chuàng)新團隊首席專家、司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員)