土地承包長(zhǎng)久不變,這回講清楚了
黨的十九大提出,保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。這一精神讓廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者吃下了“定心丸”。不過,對(duì)于何為“承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”、承包如何“再延長(zhǎng)三十年”等問題,仍有不同理解。
如,有的人理解中央及相關(guān)法律法規(guī)確定的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”,是對(duì)家庭承包土地制度而言的,而不是針對(duì)特定家庭承包的田地。這樣理解準(zhǔn)確嗎?
最近發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》(下文簡(jiǎn)稱《意見》)權(quán)威回答了社會(huì)關(guān)切,特別是廣大農(nóng)民和基層干部的關(guān)切,對(duì)于解決相關(guān)爭(zhēng)議,統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí),促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧,推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。
穩(wěn)定承包地塊利大于弊
1983年我國(guó)在廣大農(nóng)村普遍推行了家庭土地承包經(jīng)營(yíng),這也是輪土地承包期的標(biāo)志性年份。按照相關(guān)規(guī)定,輪承包期為15年,第二、三輪承包期分別都是30年。這意味著二輪承包到期標(biāo)志性截止年份是2028年。
盡管大多數(shù)地方距離二輪承包到期還有近10年時(shí)間,但由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地關(guān)系預(yù)期,尤其是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),往往要對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃和投資,這使得從政策上進(jìn)一步講清楚何為“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”,顯得更為迫切。
此次《意見》明確,所謂“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”,其內(nèi)涵既包含農(nóng)村集體土地承包給家庭經(jīng)營(yíng)這一制度不變,也包括分包給某農(nóng)民家庭的特定田地原則上不調(diào)整。
《意見》指出,二輪承包到期后堅(jiān)持延包原則,不能將承包地打亂重分,繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”。也就是說,分包給某家庭的特定田地,在三輪承包期仍然屬于該家庭。農(nóng)村集體與其成員的土地承包關(guān)系是否承續(xù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是以家庭為單位,只要這個(gè)家庭存在,即使它已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn),輪農(nóng)村集體分包的地塊也不能打亂重分。
有些農(nóng)民和基層干部可能認(rèn)為,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)過了很多年,早期一般是根據(jù)土地質(zhì)量按照人均分配的,如今家庭人口變化很大,需要在二輪承包到期后對(duì)原家庭承包的地塊作出調(diào)整。
這種重新調(diào)整的觀點(diǎn)有合理的成分,但是20世紀(jì)90年代中后期二輪承包期開啟時(shí)一些地方調(diào)整農(nóng)民承包的地塊,曾引起了相當(dāng)大的紛爭(zhēng),影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。
如今,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要靠機(jī)械,未來農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平還要提高,如果承包地到期后重分,不僅同樣會(huì)引起紛爭(zhēng),還會(huì)導(dǎo)致地塊進(jìn)一步細(xì)碎化,影響機(jī)械作業(yè)和適度規(guī)?;?jīng)營(yíng)。同時(shí),重分承包地還會(huì)導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系預(yù)期混亂,影響土地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)。
因此,二輪承包到期后順延土地承包關(guān)系理應(yīng)包含穩(wěn)定承包地塊,這一規(guī)定總體上利大于弊。按照此前土地確權(quán)登記頒證改革試點(diǎn)辦法,要盡可能確權(quán)確地塊到農(nóng)戶,這一改革成果在第三輪承包期也是有效的。
農(nóng)民進(jìn)城,承包地如何處理
農(nóng)民進(jìn)城落戶了,承包地要不要保留?《意見》明確規(guī)定“現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。農(nóng)民進(jìn)城落戶,是否退出承包的集體土地,應(yīng)由農(nóng)民自己選擇,一方面有助于農(nóng)民市民化,提高戶籍城鎮(zhèn)化率;另一方面也給進(jìn)城農(nóng)民留條退路,萬一不愿在城鎮(zhèn)生活,可以回鄉(xiāng)。
當(dāng)然,考慮各地的實(shí)際情況,如果作為集體成員的家庭完全沒有人口存在了,這時(shí)集體可以收回發(fā)包的地塊。對(duì)于集體仍然擁有的機(jī)動(dòng)地等,也可以按照土地承包法和村民自治等相關(guān)規(guī)定,對(duì)承包地進(jìn)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。
一些農(nóng)民家庭人口增加很多,而承包地又非常有限,這該怎么辦?按照《意見》,應(yīng)主要在農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)上想辦法。當(dāng)然,集體如果擁有未分配的承包地,在分配時(shí)也可以按照相關(guān)規(guī)定向缺地較多的家庭傾斜。
還有一些進(jìn)城落戶的農(nóng)民,可能不再需要耕種土地,造成土地撂荒。針對(duì)這種情況,按照農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的權(quán)能界定,村集體應(yīng)行使所有權(quán)的權(quán)能,對(duì)撂荒地進(jìn)行管理。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,對(duì)于確實(shí)不再需要承包地的已經(jīng)進(jìn)城的家庭,各地應(yīng)積極探索,鼓勵(lì)這些原村民依法自愿有償將承包地退還給集體或者轉(zhuǎn)讓給集體內(nèi)需要耕地的成員。如果短期內(nèi)不愿有償退出承包地的,可以保留土地承包權(quán),但應(yīng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán),從而獲得租金或者入股參與分紅,或者通過代耕托管等方式參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣,土地承包關(guān)系既長(zhǎng)期穩(wěn)定了,又沒有浪費(fèi)土地資源,還增加了承包人收益。(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)
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