農(nóng)村土地承包：“兩不變、一穩(wěn)定”

土地承包事關(guān)億萬農(nóng)民的切身利益。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。目前進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民大約2.88億人，舉家進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的有3000多萬戶，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件——

 

《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）日前正式公布。

 

在11月28日舉行的國新辦新聞發(fā)布會上，中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦表示，《意見》明確了長久不變的政策內(nèi)涵，歸納起來就是“兩不變、一穩(wěn)定”，即保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變，保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長久不變，保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。

 

“《意見》的發(fā)布，意義重大、影響深遠(yuǎn)。”韓長賦說，《意見》是關(guān)于農(nóng)村土地政策的重大宣示，是“一不動百不搖”的重要制度設(shè)計。長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，充分保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，既有利于增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，還有利于保障農(nóng)村長治久安。

 

延長承包：

不得將承包地打亂重分

 

土地是農(nóng)民的財富。韓長賦說，40多年來，我國有兩次重大的土地制度創(chuàng)新，次是從改革開放之初，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實際上是土地集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”；第二次是黨的十八大之后，實行土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。這兩次創(chuàng)新始終堅持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營，是一脈相承的。進(jìn)入新時代，黨中央提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是對黨的農(nóng)村土地政策的繼承和發(fā)展。

 

我國有15億多畝的農(nóng)村承包地，涉及近2億農(nóng)戶。據(jù)介紹，二輪承包是從1993年開始，到1999年基本完成。如果按照承包期30年計算，從2023年開始，二輪承包就開始大批到期，也就要開始土地延包。因為各地情況并不完全相同，每個地方承包起始時間不完全一樣。今明兩年，已經(jīng)有少部分農(nóng)村地區(qū)開始延包。來看，延包的高峰期集中在2026年到2028年。

 

土地如何延包事關(guān)億萬農(nóng)民的切身利益。韓長賦說，中央政策明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制。保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定，農(nóng)民家庭是土地承包經(jīng)營的法定主體，發(fā)包方及其他經(jīng)濟(jì)組織或個人不得違法調(diào)整其承包地。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。延包的起點以各地第二輪土地承包到期開始計算，承包期還是30年。

 

目前，土地延包主要有三方面工作。一是把證書發(fā)到農(nóng)民手中。從2014年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開始推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證，目前發(fā)證率超過94%。下一步要做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)，把現(xiàn)在農(nóng)戶的承包地明確下來。二是健全配套法律政策。按照新修訂的農(nóng)村土地承包法，抓緊修改完善《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)配套法律法規(guī)和政策措施。三是開展延包試點。在先期到期的縣開展第二輪土地承包到期后的延包試點。在延包大面積操作實行之前，中央及有關(guān)部門還會出臺指導(dǎo)意見。

 

農(nóng)民進(jìn)城：

把承包地選擇權(quán)交給農(nóng)民

 

通過承包地確權(quán)登記，累計精準(zhǔn)測量了11億個地塊，清理了2億多農(nóng)戶的檔案資料?？梢哉f，摸清了家底，解決了長期以來農(nóng)村土地四至不清、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬不明等問題。在確權(quán)登記基礎(chǔ)上，各地給農(nóng)民發(fā)放了承包權(quán)證。同時，確權(quán)登記頒證在村里公開，在政府主管部門登記、錄入。這強(qiáng)化了對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，農(nóng)民拿到了證書會更踏實，可以放心地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，也可以開展土地經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保。

 

很多人有疑問，已經(jīng)拿到的證書到下一輪承包還有沒有效？“本輪確權(quán)登記頒證工作實際上為將要開展的新一輪延包打下了基礎(chǔ)，將來的延包工作要以這一次承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)。”韓長賦說，《意見》明確，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效，且不變不換。因此，之前取得的土地承包權(quán)證是有效的。當(dāng)然，有個技術(shù)問題，證書記載的承包期限，到延包時再做統(tǒng)一變更。

 

隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，目前進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民大約2.88億人，其中舉家進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的有3000多萬戶。所以，有的村里存在“空心村”現(xiàn)象。其中，相當(dāng)一部分農(nóng)民在城里落戶了，但是多數(shù)過年過節(jié)時還回村里。總體來看，舉家進(jìn)城落戶的農(nóng)戶越來越多。

 

那么，進(jìn)城農(nóng)戶的承包地怎么處置？韓長賦說，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。對進(jìn)城落戶的農(nóng)民，如果農(nóng)民愿意，可以在自愿有償?shù)那闆r下，將承包地退還給集體，或者在集體成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓承包權(quán)。如果農(nóng)民不愿意，就要保留承包權(quán)，允許其通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)或者通過代耕托管來實現(xiàn)土地收益。

 

“對進(jìn)城農(nóng)戶是否放棄承包地，要尊重農(nóng)民的意愿，不能搞強(qiáng)迫命令。在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要急于收回農(nóng)民的承包地。要尊重農(nóng)民的意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇，而不是代替農(nóng)民選擇。”韓長賦說。

 

新型經(jīng)營主體：

確保流轉(zhuǎn)土地預(yù)期穩(wěn)定

 

二輪承包以來，由于人口的增減和自然災(zāi)害等一系列原因，一些農(nóng)戶存在無地或者少地的狀況。據(jù)各地初步調(diào)查，大體上這部分農(nóng)戶占總農(nóng)戶的0.94%?！兑庖姟芬?guī)定，第二輪承包到期后，應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現(xiàn)有承包地在二輪承包期期滿以后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，有自然災(zāi)害損毀等特殊情形時，可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，按照法定程序可以在個別農(nóng)戶間做適當(dāng)調(diào)整，但是要依法依規(guī)、從嚴(yán)掌握。

 

那么，無地少地農(nóng)戶怎么辦？韓長賦說，一方面，有條件的地方可以通過集體預(yù)留的機(jī)動地（不超過5%）、新開墾的耕地、原承包戶依法自愿交回的耕地、承包農(nóng)戶消亡后依法收回的耕地來解決；另一方面，可以幫助他們通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來耕種土地，也可以流轉(zhuǎn)其他進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

 

另一個熱點問題是，二輪承包即將到期，流轉(zhuǎn)土地是否受影響？據(jù)介紹，到2018年底，有5.39億畝耕地在不同主體間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。新修訂的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包的剩余期限。然而，2023年起，二輪承包大規(guī)模到期，高峰則在2026年到2028年。這就意味著，從現(xiàn)在流轉(zhuǎn)土地到土地二輪承包到期，可能不到10年時間。有些流轉(zhuǎn)土地的新型經(jīng)營主體擔(dān)心到期以后怎么辦？

 

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀表示，新型經(jīng)營主體不用擔(dān)心上述問題，一個途徑是政策保障?！兑庖姟芬?guī)定了延包的原則和辦法，既給承包戶一顆“定心丸”，同時給土地的受讓方，即新型經(jīng)營主體也吃下了“定心丸”，到期以后農(nóng)戶可以延包，新型經(jīng)營主體可以再簽續(xù)訂合同，延期流轉(zhuǎn)土地。

 

另一個途徑是法律保障。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施、配套設(shè)施，并按照合同約定對投資部分獲得合理補償。所以，新型經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地時，可以通過合同約定等方式協(xié)商確定二輪到期后繼續(xù)經(jīng)營的具體條款。