再辯土改路線圖 激辯“土地指標(biāo)”

 

　　現(xiàn)有的城市建設(shè)用地足以容納目前的城鎮(zhèn)人口，城市一味擴張，造成土地資源浪費的問題必須解決。根據(jù)國務(wù)院安排，部分特大城市已經(jīng)開始擬劃城市發(fā)展邊界，集約節(jié)約利用土地在邊界之內(nèi)是舊城改造、存量挖潛，在邊界之外則是農(nóng)村土地整治。而在一千萬畝城市建設(shè)用地之外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題已經(jīng)成為牽制新型城鎮(zhèn)化的根本問題。

 

　　這一次，是土地問題

 

　　“城鎮(zhèn)化的問題，一個是人的問題，一個是地的問題。”在“2014莫干山會議”正式開幕之前，9月18日上午，一個以“城鎮(zhèn)化”為名的討論小組已經(jīng)完成了首次交鋒，主辦方為本組擬定的議題“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府與市場”被改為“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題”，而這一小組討論也成為六組中討論最為激烈的一組。

 

　　按照新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，力促五年內(nèi)一億農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民的宅基地退出問題成為政策設(shè)計的重點。討論會上，一位政府官員稱，農(nóng)民變成城市戶口，農(nóng)房被閑置，為了集約節(jié)約利用土地，一定要打開宅基地退出通道，這就涉及到是否可以在全縣范圍內(nèi)做土地流轉(zhuǎn)，以及如何界定集體經(jīng)濟組織、所有權(quán)和他物權(quán)（在他人所有的物上設(shè)定或享有的權(quán)利）是否能分開等問題。

 

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在各地已有試點，部分地區(qū)已經(jīng)形成了較為完備的特有模式。發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處研究員張惠強認(rèn)為成都模式有借鑒意義，“以成都為例，進(jìn)行體外流轉(zhuǎn)，農(nóng)民自己成立土地股份合作社或資產(chǎn)管理公司，整理完后賣給企業(yè)”。張惠強曾為完成博士論文，專門到成都做調(diào)研，“一種辦法是允許開發(fā)，但要收取集體土地所有權(quán)首次使用費，利用稅費完善補貼機制。在成都，每個地區(qū)費率都不一樣，也不需要定一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，我覺得改革就是做一個微調(diào)，最后是調(diào)出來的。”張惠強說。

 

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授凌斌表示，“從南海模式、瀏陽模式到成都、重慶模式，再到嘉興、無錫、余姚模式，從各地的試點經(jīng)驗中可以發(fā)現(xiàn)，成功的改革經(jīng)驗背后都有兩條規(guī)律：個是基層的政府和集體發(fā)揮了非常重要的作用，第二個是他們都采取了企業(yè)經(jīng)營的方式，不論是成立投資公司、擔(dān)保公司，還是土地交易平臺，他們都采取了企業(yè)經(jīng)營的方式。”

 

　　盡管在推動宅基地市場化退出的方向上并無太大分歧，但目前中國各地進(jìn)行的土地改革試驗，尚未取得廣泛共識，難以提煉出一個能而夠顧及多方目標(biāo)且適合推廣的試點經(jīng)驗。

 

　　土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利是什么、流轉(zhuǎn)的方式是什么、農(nóng)村宅基地如何退出等關(guān)鍵問題仍待破題。“具體流轉(zhuǎn)方案是有分歧的，但討論之后會發(fā)現(xiàn)是否突破農(nóng)村集體土地所有制是一個根本點。”凌斌說。

 

　　土地流轉(zhuǎn)“試驗田”

 

　　2014莫干山會議正式開始后的個晚上，“青年圓桌：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府與市場”討論場地擠滿了參與者。“個問題是所有制問題，第二個是技術(shù)問題，如果所有制問題達(dá)不成共識就無法討論技術(shù)問題，這就相當(dāng)于，如果連要走計劃經(jīng)濟還是商品經(jīng)濟的問題都沒有共識，怎么走的問題就無從談起。”亞洲金融與法律會會長許成鋼在參與討論時提到，首先應(yīng)該考慮土地所有制問題。

 

　　不過，討論會上對所有制問題并未達(dá)成共識，許成鋼中途離場。而后的討論主題變得更為具體，“簡單通過私有化的方式是不能解決問題的，”參與討論的一位政府官員說，“在不動土地所有制的前提下，我們是否能夠制定出幫助土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民進(jìn)城的可行性方案。”