農(nóng)地“三權(quán)分置”模式下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛裁判的價值衡平

傳統(tǒng)的民法理論通常認(rèn)為一項權(quán)利具有多項權(quán)能，這種權(quán)能實質(zhì)是權(quán)利的具體作用方式和實現(xiàn)方式，可從權(quán)利中分離出亦或重新聚合成新的權(quán)利。所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的核心理念旨在將土地經(jīng)營權(quán)從農(nóng)村集體土地權(quán)利體系中進(jìn)一步抽離出來進(jìn)行市場化配置，使各項權(quán)利權(quán)能從雜糅合一走向界清線明。在“政策先行、法律完善”的現(xiàn)狀背景下，人民法院在審理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛時應(yīng)綜合考量糾紛發(fā)生原因及其各項價值衡平。

一、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛司法裁判的現(xiàn)實困境

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷向縱深推進(jìn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的構(gòu)成和權(quán)能也在實踐中被不斷豐富和細(xì)化，轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等新型流轉(zhuǎn)模式的現(xiàn)實需求和相對滯后的法律供給之間的矛盾愈發(fā)突出。雖然目前農(nóng)地“三權(quán)分置”的試點經(jīng)驗日漸積累、發(fā)展路徑也日益清晰，但由于土地問題與農(nóng)民利益息息相關(guān)，且地區(qū)間生產(chǎn)力發(fā)展水平、農(nóng)民自我法律保護(hù)意識和配套政策完善程度差距較大，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛仍不斷涌現(xiàn)，并且呈現(xiàn)出群體性、復(fù)雜性、多樣性、易引發(fā)社會不穩(wěn)定等諸多特點，人民法院在案件審理時，仍面臨著諸多困境。

關(guān)注焦點的局限性。我國物權(quán)法已將土地承包經(jīng)營權(quán)明確為用益物權(quán)，在這一權(quán)利特征下，物權(quán)的效用如何充分發(fā)揮、權(quán)能的經(jīng)濟(jì)利益如何挖潛、農(nóng)地的自然資源價值和多種金融模式如何融合等，就成為各方最為關(guān)切的目標(biāo)。同時隨著大城市集聚吸附效應(yīng)的持續(xù)增強(qiáng)、農(nóng)村青壯年勞動力的逐漸外遷、規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營優(yōu)勢的日益顯現(xiàn)等，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)之社會保障職能優(yōu)先級的必要性、合理性也愈發(fā)受到質(zhì)疑。從立法目的來看，物權(quán)制度的設(shè)立應(yīng)以充分發(fā)揮物的效用和價值為基礎(chǔ)，但當(dāng)前我國農(nóng)地的政策制度對于非經(jīng)濟(jì)性價值的關(guān)注要多于經(jīng)濟(jì)價值；對于土地權(quán)利歸屬或其身份性的關(guān)注要多于提升土地利用效率；對于土地政策、制度層面創(chuàng)新的關(guān)注要多于推動立法予以完善。“三權(quán)分置”模式下將土地經(jīng)營權(quán)單獨分離出來，筆者認(rèn)為其真正意義在于農(nóng)地利用價值理念的轉(zhuǎn)變。與此對應(yīng)的，在政策先行、實踐先行的情況下，更應(yīng)聚焦如何將其理念傳導(dǎo)至完善交易制度、完善法律體系和完善司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的層面。

有序流轉(zhuǎn)尚待加強(qiáng)。從權(quán)利設(shè)計特征來看，我國土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更類似于用益物權(quán)的處分，目前也在法律和政策層面均予以了相應(yīng)規(guī)定，但明顯還不能滿足農(nóng)地的多樣化利用需求。在農(nóng)村土地制度改革先行先試的背景下，現(xiàn)有法律框架和條文也難以解決很多農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中出現(xiàn)的新糾紛、新問題。比如已頗具普遍性的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題，有些試點地區(qū)已通過政策創(chuàng)新進(jìn)行了認(rèn)可，甚至對抵押權(quán)的設(shè)立、變更、登記等情形進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但在糾紛產(chǎn)生后，無論是合同效力的認(rèn)定亦或是糾紛解決的方式，均未實現(xiàn)裁判理念和裁判規(guī)則的統(tǒng)一，多數(shù)糾紛還是通過政府出面或司法調(diào)解予以解決，從而導(dǎo)致地區(qū)間差異的出現(xiàn)。同時在實踐中，村民普遍認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)具有強(qiáng)烈的成員權(quán)色彩，其所有權(quán)歸集體、應(yīng)保障村民基本生活的價值格局難以突破，從而在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂、履行過程中不斷出現(xiàn)阻力和矛盾。

法治和履約意識仍相對淡薄。由于教育背景、普法宣傳、地域限制和信息交互等多方面原因，我國農(nóng)村居民的整體法律素養(yǎng)和履約主動性均相對較弱，這既體現(xiàn)為自我保護(hù)力度不足，還會在合同履行過程中出現(xiàn)隨意性、偶發(fā)性違約情形。比如在二輪延包期間，就大量出現(xiàn)未能及時歸鄉(xiāng)確認(rèn)而失地的情形，或是農(nóng)戶外出務(wù)工及戶口轉(zhuǎn)非時承諾了放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，但在城鄉(xiāng)一體化或者農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)過程中看到經(jīng)濟(jì)利益又主張權(quán)利的情形等等。而從范圍看，由于土地政策的多次變更和村集體成員的更迭，加之很多基層干部對政策了解不深、認(rèn)識不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)了很多不規(guī)范、不依法操作造成諸多歷史遺留問題。更有甚者出現(xiàn)了村委會領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)違規(guī)發(fā)包、違法簽訂或變更合同等權(quán)力尋租行為，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)戶利益和交易秩序。

二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛司法裁判的價值衡平

立法過程是對所涉調(diào)整對象利益結(jié)構(gòu)的一次價值判斷，已然綜合考慮和兼顧多方的利益訴求，而司法裁判的過程是在此基礎(chǔ)上的再一次價值平衡。就我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而言，在區(qū)域發(fā)展不均衡、政策規(guī)定有差異、案件事實多元化和法律規(guī)范尚缺位的背景下，人民法院在審理時更要注重農(nóng)地經(jīng)營權(quán)諸多價值屬性與功能間的取舍與衡平。

生存權(quán)保障與資源性財產(chǎn)利益的平衡。在農(nóng)耕時代，土地曾是人類賴以生存發(fā)展的核心資源，其作為保障內(nèi)容之一更主要體現(xiàn)為確保農(nóng)民滿足自身的生存需求，避免農(nóng)民因失地而影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定，從價值意義上更傾向于人權(quán)保障。然就客觀規(guī)律而言，土地資源的保障職能的變遷更應(yīng)以特定時代和社會現(xiàn)狀的需求為標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)戶從單一來源的土地保障、自我保障，轉(zhuǎn)為多層次、體系化的統(tǒng)籌保障、社會保障。在我國農(nóng)村人口持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營環(huán)境逐漸成熟的背景下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中剝離，突出土地作為自然資源的財產(chǎn)屬性利用率，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、社會保障水平、治理體系和治理能力現(xiàn)代化等因素綜合提升的歷史選擇，更是我們在農(nóng)地生存權(quán)保障利益與資源性財產(chǎn)利益平衡之間給出的時代答案。

交易秩序穩(wěn)定和“弱勢方”保護(hù)的平衡。在“三權(quán)分置”的權(quán)利框架下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)系應(yīng)是由所有權(quán)中而成的一種用益物權(quán)，具有完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能。按照王澤鑒先生的觀點，所有權(quán)既具整體性，則不能在內(nèi)容或時間上加以分割。在所有物上設(shè)定用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)，不是讓與所有權(quán)之一部，而是創(chuàng)設(shè)一個新的、獨立之物權(quán)?；谄淇商幏中?，即賦予了該權(quán)利在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中可充分通過抵押、租賃、轉(zhuǎn)讓等形式予以流通的特征。但在實際流轉(zhuǎn)過程中，由于農(nóng)戶自我保護(hù)意識薄弱、政策法律缺位、部門監(jiān)管不力等因素，往往出現(xiàn)農(nóng)戶變?yōu)楹贤p方中的“弱勢方”。例如流入方利用優(yōu)勢市場地位低價租賃、擅自改變土地用途而出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”、流轉(zhuǎn)期限約定較長、未約定違約責(zé)任而隨意解約等情況。人民法院在審理相關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的過程中要對惡意侵害農(nóng)戶利益的行為進(jìn)行重點打擊，但與此同時要深刻理解土地納入農(nóng)村金融改革之中是大勢所趨，因此其交易的性、穩(wěn)定性、持續(xù)性是立法者和司法者應(yīng)秉承的秩序價值取向。要通過裁判規(guī)則的指引作用，倒逼土地作為財產(chǎn)性資源參與市場交易的農(nóng)戶理念意識、法律法規(guī)完善、流轉(zhuǎn)利用模式等不斷實現(xiàn)市場化、規(guī)范化、體系化。

政策先行與法律法規(guī)缺位的平衡。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”是我國土地制度的再次創(chuàng)新，其發(fā)展路徑仍是“地區(qū)試點、政策先行、法律完善”。作為一項私權(quán)利，“法無禁止即允許”的理念下很多試點地區(qū)立足推動改革，均出臺了推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策制度，但人民法院在面對眾多新興的權(quán)利主體和紛雜的糾紛類型時，仍在很多案件中難以找到明確的法律規(guī)定作為支撐。例如在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案件中農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的主體資格認(rèn)定問題。在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)戶為獲取更高利益而將土地流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的主體，在土地價值被開發(fā)后又不愿繼續(xù)履行，以受讓方非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為由要求解除合同。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)受讓方既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，又可以是“具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”的組織和個人。如何判定“具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”，筆者認(rèn)為在政策層面為推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)而采取了更開放的主體資格條件，同時法律又未有禁止性規(guī)定時，應(yīng)認(rèn)定合同有效，理由有三。其一，政策是依據(jù)法律和相關(guān)程序而制定的社會規(guī)范，對社會公眾具有約束性和指引性；其二，法律的調(diào)整范圍有限性和滯后性需要政策的靈活性予以彌補(bǔ)，以保證社會的有序運轉(zhuǎn)；其三，從我國土地制度變革的歷史軌跡來看，其根源性動力是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。人民法院的司法裁判理應(yīng)在“三權(quán)分置”的法律缺位過渡時期承擔(dān)起構(gòu)建行為準(zhǔn)則與制度規(guī)范的責(zé)任，確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在改革過程中的公平、、有序流轉(zhuǎn)。